【裁判要點】

招商引資項目雖存在未批先建、環評手續不全等違法情形，但若政府長期默許經營（如頒發許可證、提供政策扶持），且未及時采取關停措施，企業因此在后期投入的成本屬合理信賴利益應受法律保護。政府因規劃調整或環保要求關停項目時，應依法補償企業損失。

【裁判文書】

西藏自治區高級人民法院

行 政 判 決 書

（2024）藏行終15號

上訴人（一審原告）西藏某公司，住所地西藏自治區拉薩市某縣。

法定代表人李某甲，該公司執行董事。

委托代理人央金，北京市大成（某）律師事務所律師。

委托代理人龔喜勇，北京市大成（某）律師事務所律師。

上訴人（一審被告）某縣人民政府，住所地拉薩市某縣。

法定代表人德某，該縣縣長。

委托代理人平措卓瑪，西藏歐珠律師事務所律師。

委托代理人仁青擁宗，西藏歐珠律師事務所實習律師。

上訴人西藏某公司（以下簡稱西藏某公司）與上訴人某縣人民政府（以下簡稱某縣政府）行政補償一案，西藏某公司與某縣政府均不服拉薩市中級人民法院作出的（2024）藏01行初4號行政判決向本院提起上訴。本院于2024年11月5日立案后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人西藏某公司的委托代理人龔喜勇，上訴人某縣政府的行政首長出庭人員該縣副縣長索某、某縣政府委托代理人平措卓瑪、仁青擁宗到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

一審法院經審理查明，西藏某公司（乙方）與案外人職校中心（甲方）于2012年10月27日簽訂《項目合同書》，約定：“乙方在甲方職教基地實施高科技養豬項目，甲方向乙方出租國有土地使用權，為明確雙方權利和義務，特訂立本合同。第一條：甲方權利和義務1.甲方按照《土地租賃合同》向乙方出租某縣職教基地國有土地使用權，2.甲方應保證乙方在獲得必需的法定批準后，在承租土地上新建、擴建、改建永久性或臨時性建筑物、構建物的權利……第二條：乙方的權利義務2.乙方在實施項目過程中，必須達到環境保護要求，不破壞和影響周邊環境，包括土壤、水源等……第六條：租金1.土地使用權租金，前10年按照現有市場價500元/年收取租金，每年25,000元人民幣。后10年按照相應的市場價格重新簽署租金合同。”該合同還對租賃期限、合同的變更和終止等內容進行了約定。

西藏某公司于2013年4月向某市某甲就規模化生豬養殖基地項目申請備案，并填寫了《西藏自治區企業投資項目備案表》，并載明：“計劃開工時間為2012年4月”。后于2013年10月20日取得編號為（某）動防合字第2013007號《動物防疫條件合格證》，載明了單位名稱、單位地址及經營范圍。

2014年1月15日案外人某縣工業信息化局與案外人某縣財政局出具的《某縣關于西藏某公司項目開工證明》(以下簡稱《開工證明》)載明：“截至目前該公司已建有生活辦公區、14棟豬舍、養豬設備已全部安裝完畢”。

另查明，2017年3月17日某縣政府向西藏某公司出具《關于關閉西藏某公司規模化生豬養殖基地的通知》（以下簡稱《關閉通知》）載明：“……發現你公司規模化生豬養殖基地存在以下問題：1.該基地建在黑頸鶴自然保護區內，距居民區和學校較近，選址不符合環保要求。2.該建設單位未依法提交建設項目環境評價影響文件，擅自開工建設，屬于未批先建項目。根據《中華人民共和國環境保護法》第六十一條、《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條規定，現對你公司提出以下要求，請嚴格遵照落實。1.責令西藏某公司生豬養殖基地立即關閉，停止建設運營。2.責令你公司于2017年3月25日之前完成環境整改工作，并恢復生態原貌。”后西藏某公司于2018年10月30日向某縣政府申請對生豬養殖基地關停補償，并提交《西藏某公司關于生豬養殖基地關停補償的申請》（以下簡稱《補償申請》），因某縣政府未就上述事項向西藏某公司進行書面答復，西藏某公司于2019年5月21日訴至人民法院，要求某縣政府履行向其進行書面答復的法定職責。拉薩市中級人民法院于2019年9月29日作出（2019）藏01行初1號行政判決書，判決由某縣政府于該判決生效之日起60日內對西藏某公司提交的《補償申請》予以書面答復，某縣政府不服向西藏自治區高級人民法院提出上訴，2020年5月15日經西藏自治區高級人民法院（2019）藏行終2號行政判決書作出維持（2019）藏01行初1號內容的判決，即由某縣政府對西藏某公司的補償申請作出書面答復。2020年7月15日某縣政府向西藏某公司出具《復函》，結論為：“為履行西藏自治區高級人民法院生效判決，同意某市生態環境局某分局的意見，不予補償”。

后，西藏某公司于2020年10月19日向某市中級人民法院起訴，要求撤銷某縣政府作出的關閉生豬養殖基地的行政決定或撤銷某縣政府及某市生態環境局某縣分局作出的關閉拆除養殖基地不予分類補償的行政決定，并要求某縣政府及某市生態環境局某縣分局向其賠償2123萬元。拉薩市中級人民法院于2020年10月26日作出（2020）藏01行初10號行政裁定書，認為某縣政府于2020年7月15日向西藏某公司出具的《復函》系執行人民法院生效裁判之行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，對西藏某公司的起訴不予立案。西藏某公司提出上訴，西藏自治區高級人民法院于2021年6月7日作出（2021）藏行終1號行政裁定書維持某市中級人民法院不予立案的裁定。西藏某公司于2022年4月2日向西藏自治區高級人民法院對（2021）藏行終1號行政裁定申請再審，后又于2022年4月向西藏自治區高級人民法院撤回了再審申請，西藏自治區高級人民法院于2022年4月29日作出（2022）藏行申3號行政裁定書準許西藏某公司撤回再審申請。

2023年6月，西藏某公司向某市中級人民法院起訴，要求某縣政府就項目基地關閉補償該企業損失2123萬元。某市中級人民法院于2023年11月30日作出（2023）藏01行初7號行政裁定書，認為某縣政府并非該案的適格主體，駁回了西藏某公司的起訴，西藏某公司提出上訴，西藏自治區高級人民法院于2024年3月29日作出（2023）藏行終11號行政裁定書撤銷（2023）藏01行初7號行政裁定，并指令西藏自治區某市中級人民法院繼續審理本案。

還查明，案涉“規模化生豬養殖基地項目”位于黑頸鶴自然保護區內。

再查明，由西藏某會計師事務所有限公司2015年10月22日作出的西藏某公司2014年《審計報告》中，資產負債表中載明的固定資產期末余額為3,106,323.28元；財務報表附注第六點第5項固定資產及累計折舊中載明：“③固定資產凈值：房屋建筑物83,375元、機械設備380,167.5元、電子設備36,967.29元、運輸工具130,381.97元、生產性生物資產2,183,834元，合計2,814,725.76元”；財務報表附注第六點第6項長期待攤費用中載明：“種類為裝修費，年初余額597,242.4元，本期攤銷149,310.6元，期末余額為447,931.8元”，西藏某公司庭審中陳述上述“本期攤銷”含義為折舊。

一審法院認為，根據雙方當事人的訴辯意見，本案的爭議焦點為：一、本案是否已過訴訟時效；二、某縣政府是否是本案的適格被告；三、西藏某公司的訴訟請求能否得到支持。對此，一審法院評析如下：

一、本案是否已過訴訟時效的問題。西藏某公司以某縣政府于2017年3月17日作出的《關停通知》系違法撤銷行政許可為由，主張某縣政府應向其進行補償。一審法院認為，雖《關停通知》為2017年3月17日作出，但本案中，西藏某公司于2018年10月30日向某縣政府請求補償；2020年7月15日，某縣政府向西藏某公司作出書面答復的《復函》，結合西藏某公司于2022年10月已向人民法院就補償事宜提起訴訟，雖人民法院因西藏某公司要求撤銷某縣政府向西藏某公司作出《復函》不屬于行政訴訟的受案范圍而未予立案，但西藏某公司已積極行使訴權，并在合理期限重新向人民法院提起訴訟，為切實保障當事人的訴訟權利，故認為，本案未過訴訟時效。

二、某縣政府是否是本案的適格被告的問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第一項：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證或者執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的”、第二十六條第一款“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關為被告”、第四十九條：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴法院管轄。”之規定，本案中，2017年3月17日某縣政府向西藏某公司出具《關停通知》，且西藏某公司的訴訟請求為：“判決某縣政府就關閉拆除西藏某公司養殖基地給予其關停補償損失共計8,517,568元”，可以看出西藏某公司是對某縣政府關閉拆除西藏某公司養殖基地的具體行政行為不服要求給予補償，一審法院認為，某縣政府向西藏某公司作出的通知屬于行政處罰行為，西藏某公司對某縣政府作出的該通知不服并要求補償屬于人民法院的受案范圍,該《關停通知》及不予補償決定皆由某縣政府作出，故其為本案適格被告。

三、西藏某公司的訴訟請求能否得到支持的問題。

（一）案涉西藏某公司規模化生豬養殖基地項目是否應關停的問題。根據庭審查明的事實及案外人某縣林業和草原局出具的《關于某縣職工教育中心用地反饋意見》、附件圖紙、信息位置地理圖，結合某縣政府《關停通知》載明的：“……發現你公司規模化生豬養殖基地存在以下問題：該基地建在黑頸鶴自然保護區內，距居民區和學校較近，選址不符合環保要求”的相關內容，案涉規模化生豬養殖基地項目所在地確為黑頸鶴自然保護區實驗區內，且西藏某公司未辦理相關環境評估手續，故案涉西藏某公司規模化生豬養殖基地項目應當關停，某縣政府作出的《關停通知》并無不當。

（二）某縣政府是否應當補償西藏某公司的相關損失的問題。根據《畜禽規模養殖污染防治條例》第二十五條：“因畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對污染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治，確需關閉或者搬遷現有畜禽養殖場所，致使畜禽養殖者遭受經濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償”的規定，某縣政府應當補償西藏某公司的相關損失。

（三）補償金額如何確定的問題。現雙方均未提交當地關于補償的法律規定或規范性文件，故應參照征地拆遷的相關規定進行評估，因案涉項目在2017年8月已拆除完畢，相關損失已無鑒定或評估基礎，故相關數額以西藏某公司提交的2014年《審計報告》中載明的數額為依據，且本院僅支持地上建筑物、構筑物及裝飾裝修費用的損失。理由如下：1.根據2014年1月15日案外人某縣工業信息化局與案外人某縣財政局出具的《開工證明》載明：“截至目前該公司已建有生活辦公區、14棟豬舍、養豬設備已全部安裝完畢”的內容可知，西藏某公司已于2014年1月15日就已完成地上建筑物、構筑物的建設，且未提交在2015年10月22日進行2014年審計之后增加建設的證據；2.西藏某公司當庭陳述其系于2017年7月左右接到某縣政府相關領導口頭關停通知，西藏某公司應積極配合案涉項目關停，相關設備及運輸工具應當及時搬離，如因未及時搬離導致的相關損失應由其自身承擔；3.西藏某公司當庭陳述其已在案涉項目關停階段對生豬、種豬進行了自行處理，故在本案中不予主張；4.雙方均未提交案涉建筑物、構筑物及裝飾裝修部分的折舊計算依據，故本院無法進行折舊計算。綜上，本院僅支持2014《審計報告》中固定資產凈值中的房屋建筑物83,375元、裝修費447,931.8元，共計531,306.8元，對超出部分不予支持。

另，因西藏某公司在案涉項目籌備及建設中存在以下行為：1.根據庭審查明的事實，西藏某公司于2012年10月27日與案外人職校中心簽訂了租賃案涉土地的《項目合同書》，案涉項目選址系西藏某公司自身行為；2.案涉規模化生豬養殖基地項目所在地確為黑頸鶴自然保護區實驗區內，且西藏某公司并未按照法律規定上報審批案涉項目的環境影響評價文件；3.西藏某公司無論是否系招商引資項目，均應當按照相關的法律規定履行報批環境影響評價文件，但西藏某公司未履行上述義務，案涉項目涉及的其他地上建筑物、構筑物亦未得到相關建設部門的審批，故應當對因項目關停造成的損失承擔相應的責任，本院酌情認定西藏某公司應自行承擔50%的責任。根據本院核算，某縣政府應補償西藏某公司265,653.4元（531,306.8元×50%=265,653.4元）。其他部分損失由西藏某公司自行承擔。

依照《中華人民共和國環境保護法》第六十一條，《中華人民共和國環境影響評價法》第二十五條，《中華人民共和國行政處罰法》第九條第一款第四項，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、第二十六條、第四十八條、第四十九條、第八十七條的規定，判決如下：責令某縣人民政府于本判決生效之日起三十日內向西藏某公司給付補償款265,653.4元。

西藏某公司上訴稱：1.請求撤銷（2024）藏01行初4號行政判決，查明案件事實，依法改判，支持上訴人的一審訴訟請求；2.請求由某縣政府承擔本案一審、二審訴訟費。事實和理由：1.一審法院認定案件事實存在錯誤，對于上訴人經濟損失的認定及過錯責任的分擔不盡公平合理。上訴人與某縣職業教育中心在2012年10月27日簽訂了《項目合同書》，確定在某縣職業教育中心內建設生豬養殖基地。但上訴人一審階段提交的第三組第20項證據能夠證實在2012年10月27日前，某縣政府領導到該地點勘查現場、確定建設項目的選址用地，尤其是2012年8月9日某縣招商局、教育局、職教中心領導現場勘察、確認上訴人養殖基地用地。2012年10月9日某縣委、縣長等領導視察養殖基地建設進展情況;2012年10月11日某市政府領導及市級相關部門現場指導工作的照片類證據，充分證實了養殖基地項目選址是在某縣政府的勘察確認、批準用地面積后，才能開工建設、與出租人簽訂了用地合同，一審判決認定上訴人的養殖基地項目選址系上訴人自身行為存在錯誤。2.某縣政府于2017年3月17日作出《關閉通知》，該通知載明的內容及上訴人據此后續實施的行政行為，不僅拆除了上訴人的養殖設施設備，更關鍵的是剝奪了上訴人作為市場經營主體的建設運營權。因為上訴人注冊設立于2011年12月22日，成立后即開始籌辦、謀劃建設生豬養殖基地項目，公司存在的意義和目的就是建設運營案涉項目，關停通知中明確要求上訴人“立即關閉生豬養殖基地、停止建設運營”造成了公司本質上的“死亡”，因此在裁量造成上訴人損失的責任時應充分考慮到該因素。3.上訴人自始不知案涉項目在自然保護區的范圍內，被上訴人及其職能部門在選址勘察后確認養殖基地的選址，上訴人有充分理由相信案涉項目的建設用地不存在問題，自開始籌劃至項目投產運營，沒有任何主管部門提出上訴人的環保問題。被上訴人提交的“2014年作出的要求上訴人關停搬遷的通知”根本沒有向上訴人有效送達，上訴人前后累計投資上千萬建設養殖基地，如果在養殖項目的建設初期即2014年9月收到了主管部門停建通知,不可能冒著巨大的損失風險繼續建設，有悖市場主體基本的投資經營常識常理。被訴人提交了某縣林草局于2023年10月出具的案涉項目用地反饋意見，擬證明養殖基地用地在自然保護區范圍內，上訴人的養殖項目始于2012年8月份建設，被上訴人2023年10月才核實用地情況，其同意上訴人在2012年8月開工建設案涉項目的行政決策過于草率，對于上訴人的損失應承擔主要的責任，一審法院對于上訴人的損失判令被上訴人僅承擔50%的過錯責任不盡公平合理。4.一審法院對上訴人養殖基地關停損失的金額及計算方式方法存在錯誤。從2013《審計報告》記載的上訴人投入的裝修費用為746,553元，上訴人認為應按照裝修費用的原始投入計算損失;其次上訴人提供了養殖基地建設運營期間所購買的各項生產設施設備的票據涉及投資金額839,885元，依據現場照片能夠間接印證此項投入的真實性；關于養殖基地場地上的建筑物、構筑物及辦公用房等，通過項目備案表、現場照片及建設項目驗收文件，能夠證實存在豬舍14棟及生活辦公區，上訴人提供的第六組證據票據證明了2012年上述建筑物施工僅勞務工資一項達到了403,560元；在被上訴人存在重大、主要過錯的情況下，一審法院認定建筑物損失53萬余元對上訴人顯失公平。據此，望二審法院依法予以糾正，維護西藏某公司的合法權益，構建良好的司法營商環境。

某縣政府上訴稱，1.請求依法撤銷（2024）藏01行初4號判決書；2.請求判令駁回西藏某公司一審的全部訴訟請求；3.請求貴院判令被上訴人承擔一審、二審的訴訟費。事實與理由：首先，某縣政府認可一審法院判決的有關選址屬于企業自身行為、項目所處自然保護區且企業未獲得環評審批、無論是否為招商引資企業的建設未獲得審批的認定。對于判決某縣政府應當補償的相關事實和法律認定不認可，具體理由為：一、一審法院就《關閉通知》的送達事實認定錯誤，進一步可確認上訴人不是適格的被告。行政某公司在一審庭審中自認“2017年3月17日某縣環保局作出的《關于某科技有限公司規模化生豬養殖基地關閉的緊急通知》以及同日某縣政府形成的《關閉通知》”等文件均未收到，那么行政行為未發生效力，與某縣政府而言并無任何實質意義。根據《行政處罰法》第六十一條第一款規定“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”該規定可知行政處罰決定書作出后，行政處罰送達才生效，則不存在上訴人行政處罰的事實，沒有權利減損的行政行為。西藏某公司在2018年5月21日《關于解決西藏某公司關停后續問題的請示》中自認“主動關停生產線，并對場內牲畜進行處理”事實，同時某政府以及相關主管部門沒有任何文書下達要求西藏某公司強制拆除行為，根據《中華人民共和國行政處罰法》第七條第二款“公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。”規定可知行政處罰行為造成某公司權利減損才能提出賠償要求，但是在本案當中某政府沒有作出行政處罰，也沒有作出行政處罰后續的執行行政行為。所以一審法院就“關閉通知”是否送達的事實認定錯誤。某縣政府不存在任何行政行為,進而本案中實質上未作出行政行為（行政處罰)，則就一審法院有關某縣政府為否為適格被告的認定錯誤。二、一審法院判決補償的法律適用錯誤。一審法院依據《畜禽規模養殖污染防治條例》第二十五條“因畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對污染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治，確需關閉或者搬遷現有畜禽養殖場所，致使畜禽養殖者遭受經濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償”的規定，判決某縣政府補償損失。一審法院引用的法條中補償的前提條件為因“畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對污染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治”，而本案中西藏某公司項目因基于涉嫌環評違法違建行為,并非存在劃定禁止養殖區域或規劃調整等原因要求關停的情形。西藏某公司“養殖基地”無任何許可、批復違反相關法律法規，并不應當獲得任何的補償。因此，一審法院判令某縣政府向行政某公司補償損失50%行為認定法律適用錯誤。三、西藏某公司無法證明其實際損失，該損失認定也不當。西藏某公司的生產線處理、牲畜的處理都由其完成，而提出的損失數據和證據材料，其臨時建筑物按照兩年折舊完畢，價值為0，則其所說的損失無法證明。一審法院的損失認定錯誤。四、本案的行政訴訟的起訴期限已經過，一審法院的認定錯誤。正如一審法院查明的事實“西藏自治區高級人民法院于2022年4月29日作出（2022）藏行申3號行政裁定書準許西藏某公司撤回再審申請。2023年6月，西藏某公司向某市中級人民法院起訴，……”從該事實認定可明確，本案起訴時已經過14個月。西藏某公司自行關閉拆除的時間發生于2017年8月，至今已有6年之余，而即便從一審認定的2023年6月起訴終止至今，某公司現提出補償的訴訟請求，已經經過了《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款之“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。”規定的六個月的起訴期限。則本案的起訴期限已經過，根據規定本案應當駁回某公司的起訴。綜上所述，一審法院認定事實錯誤，法律適用錯誤。請求依法撤銷，判令駁回被上訴人一審的全部訴訟請求。

二審經審理查明，2017年3月17日某縣政府作出《關閉通知》，但該書面通知并未向西藏某公司進行送達。其他查明的事實與一審查明的事實一致。

本院認為，自2019年5月開始，西藏某公司訴某縣政府的實質訴請系因其規模化生豬養殖基地于2017年8月被關停后，就后續補償事宜未能與某縣政府達成一致而產生的訴訟。為全面審理案涉行政行為的合法性以及徹底解決實質的爭議問題，根據西藏某公司與某縣政府的訴辯意見，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十七條“人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查。”之規定，確定本案案由為行政補償案。

經審理，本案二審主要的爭議焦點為：一、西藏某公司訴請的起訴期限是否已過的問題；二、某縣政府是否為本案適格被告的問題；三、西藏某公司的訴請能否得到支持的問題。對此，具體評析如下：

一、關于西藏某公司訴請的起訴期限是否已過的問題

案涉規模化生豬養殖基地于2017年8月被關停后，2018年10月30日西藏某公司向某縣政府就其規模化生豬養殖基地關停申請補償。因某縣政府未進行書面答復，西藏某公司于2019年5月21日訴至人民法院，請求某縣政府履行向其進行書面答復的法定職責。某縣政府于2020年7月15日依照人民法院判決向西藏某公司出具《復函》決定不予補償。西藏某公司不服該決定于2020年10月19日起訴某縣政府要求賠償，人民法院對此裁定不予立案，后西藏某公司于2022年4月29日以另行起訴為由撤回了該案的再審申請。本院認為，首先，自某縣政府于2020年7月15日作出不予補償決定后，西藏某公司一直在訴請某縣政府予以賠償或補償，且結合西藏某公司提交的《行政案件預審查函》，西藏某公司在撤回關聯案件的再審申請后已于2022年6月9日向某市中級人民法院另行起訴，積極行使了訴權。雖本案最終于2023年6月14日立案，但2022年8月中旬始全區亦存在新冠疫情管控措施的影響，故存在因不屬于其自身原因耽誤起訴期限的情形。其次，2017年3月17日某縣政府作出《關閉通知》，但該書面通知并未向西藏某公司進行送達。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十五條“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規定的起訴期限。”以及《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”之規定，本案中西藏某公司的訴請亦未超過起訴期限。

二、關于某縣政府是否為本案適格被告的問題

依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關法律規定，市、縣人民政府與其所屬工作部門系領導與被領導關系。基于職權法定原則，依法屬于所屬工作部門的行政管理職權，市、縣人民政府不宜直接行使，也不因此即負有直接履行工作部門職責的義務。但市、縣人民政府如果在會議紀要中確定了其所屬工作部門的法定職責事項，則屬以承諾的方式，將監督所屬工作部門依法履職轉化為本政府應當履行的承諾、義務與職責。本案中《某縣人民政府縣長辦公會會議紀要（6號）》（以下簡稱《政府會議紀要》）中明確載明，會議決定：一是同意某縣環保局提交的《西藏某公司關停后續問題專題研究報告》（以下簡稱《研究報告》）；二是縣政府副縣長李某乙代表縣政府，按照《研究報告》中不予分類補償和建議另行選址的決定，告知西藏某公司。該決定一是明確了向西藏某公司進行通知的主體系代表縣政府；二是該決定的內容對西藏某公司的實際權利義務即是否能得到補償會產生實際影響。并且，某縣政府根據《政府會議紀要》作出了“同意某市生態環境局某分局的意見，不予補償”的《復函》的行政行為。故某縣政府應為本案適格的被告。

三、關于西藏某公司的訴請能否得到支持的問題

（一）某縣政府是否應當向西藏某公司進行補償的問題。首先，依照《中華人民共和國畜牧法》(2015年修正)第四十條“禁止在下列區域內建設畜禽養殖場、養殖小區：(一)生活飲用水的水源保護區，風景名勝區，以及自然保護區的核心區和緩沖區......”以及《西藏自治區環境保護條例》(2013年修正)第十一條“在風景名勝區、自然保護區、城市規劃確定的居民區和飲用水源地、重要生態功能保護區、濕地等其他需要特別保護的區域內，禁止新建可能污染和破壞環境的建設項目。對已建的產生污染和破壞環境的項目應當限期治理或責令其停業、停產、轉產或關閉......”之規定，禁止在自然保護區內建設畜禽養殖場。根據本案《關于某縣職工教育中心用地反饋意見》《某縣職業教育基地高科技養豬項目合同書》以及信息位置地理圖等證據，案涉規模化生豬養殖基地系在西藏雅魯藏布江中游河谷黑頸鶴國家級自然保護區實驗區。故，案涉規模化生豬養殖基地應當停業、停產或關閉。其次，根據某縣政府提交的2014年某縣環保局作出的《關于西藏某公司某縣養豬場關停搬遷的通知》載明，在2014年9月24日，某縣環保局就已發現案涉生豬養殖基地存在未批先建，選址不符合環境保護相關要求。但經庭審查明，該《搬遷通知》并未向西藏某公司送達，且從2015年3月31日某縣農牧局與西藏某公司按照《區農牧廳關于2014年畜禽標準化健康養殖建設項目實施方案的批復》簽訂《2014年畜牧標準健康養殖建設項目實施合同》以及2015年3月17日《某縣人民政府常務會議紀要》決定向西藏某公司生豬養殖項目撥付補助資金等事實來看，某縣政府的職能部門在已發現案涉生豬養殖基地存在選址不符合環境保護要求且存在未批先建的情況下，并未要求西藏某公司進行相關整改，相反還在向案涉生豬養殖項目進行政策扶持鼓勵案涉項目的投入運營，亦存在不積極履行法定職責情形。再次，無論案涉規模化生豬養殖基地的選址是否由政府參與，從2012年始相關政府部門到現場的照片以及某縣工信局于2016年7月6日出具的《關于某科技有限公司利用畜禽糞便和秸稈生產多抗生物有機肥項目的意見建議》中載明“備受我縣委縣政府重視”等證據亦能證明案涉規模化生豬養殖項目自建設運營以來受到了縣委縣政府的重視，縣政府及相關部門對案涉生豬養殖基地的投入運營情況是知曉并認可的。且某縣動物檢疫站于2013年10月20日向西藏某公司頒發了《動物防疫條件合格證》。另，根據某縣工信局于2013年8月15日出具的《關于西藏某科技生豬養殖基地項目屬某縣招商引資項目的證明（林招商字2號）》以及2014年1月15日某縣工信局、某縣財政局聯合出具的《開工證明》等證據亦可證明案涉西藏某公司生豬養殖項目為某縣招商引資項目。

綜上，案涉規模化生豬養殖基地在法律法規規定的禁止養殖區域，存在確需關閉或搬遷的情形。雖案涉項目可能存在環評手續不齊、未批先建等違法行為，但因其為招商引資項目，且其自2012年投資建設始，縣政府及其職能部門一直予以重視，此間也未出現過因未取得環評手續而被采取過責令關閉等措施的情形。西藏某公司對政府及其相關職能部門有一定的信賴利益，其主動關停生產線，對場內牲畜進行處理也是為配合政府相關工作。故，一審法院參照《畜禽規模養殖污染防治條例》第二十五條“因畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對污染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治，確需關閉或者搬遷現有畜禽養殖場所，致使畜禽養殖者遭受經濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。”之規定，認定某縣政府向西藏某公司給予適當的經濟補償并無不妥。

（二）補償金額如何確定的問題。本院認為，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條“根據行政訴訟法第三十八條第二款的規定，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。對于各方主張損失的價值無法認定的，應當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定，但法律、法規、規章規定行政機關在作出行政行為時依法應當評估或者鑒定的除外；負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定的，由其承擔不利的法律后果。當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額”之規定。西藏某公司就因關閉案涉規模化生豬養殖基地，致其遭受經濟損失情況應予以舉證證明。根據在案證據分析，一是案涉規模化生豬養殖基地項目關停后西藏某公司主動關停生產線，對生豬、種豬已自行處理完畢；二是案涉項目在2017年8月已拆除完畢，相關損失已無鑒定或評估基礎；三是西藏某公司雖提交了購買相關生產設備的票據但其未提交案涉生產經營設備在關停、拆除案涉規模化生豬養殖場時已被損害或無法繼續使用的證據；四是西藏某公司亦未提交自2015年之后繼續投資建設的相關憑證及證據。由此，結合《項目合同書》中關于租賃期限為“土地使用權20年，自2013年1月1日起算”的內容以及2014年1月15日由某縣工信局與某縣財政局出具的《開工證明》載明“截至目前該公司已建有生活辦公區、14棟豬舍、養豬設備已全部安裝完畢”的內容，酌情參照2014年西藏某會計事務所有限公司于2015年10月22日作出的《審計報告》，以地上建筑物、構筑物及裝飾裝修費作為損失較為合理。

（三）某縣政府應向行政某公司補償多少的問題。本院認為，有損害即應有救濟，合法的行政行為造成相對人合法權益受到損害的，行政機關應當依法予以補償。按照前述分析，西藏某公司可能存在未履行報批環境影響評價文件等問題，但某縣政府默許形成的信賴利益屬于“合法權益”范疇，應予以保護。故某縣政府應參照2014年《審計報告》中的地上建筑物、構筑物及裝飾裝修費為損失依據向西藏某公司補償531,306.8元。對于補償金額的認定，一審法院按照過錯責任分攤補償額存在不當，本院予以糾正。

綜上所述，某縣政府的上訴請求不能成立，本院不予支持，西藏某公司的部分訴訟請求成立，本院予以支持。一審判決適用法律正確，但認定的部分事實不清，本院依法予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，判決如下：

一、撤銷西藏自治區某市中級人民法院（2024）藏01行初04號行政判決；

二、責令某縣人民政府于本判決生效之日起三十日內向西藏某公司給付補償款531,306.8元。

本案訴訟費用50元，由某縣人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　?白瑪旺姆

審 判 員　?向　海菊

審 判 員　?洛桑尼瑪

二〇二五年一月二十二日

法官助理　?索朗次仁

書 記 員　?尼瑪卓瑪

來源：行政執法與行政審判