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生態保護修復可運用的資金以及路徑淺析

所屬地區：遼寧發布日期：2025-06-11

發布地址: 遼寧

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本公眾號為個人公眾號。主要從事基建和房地產領域投融資政策、形勢、模式研究，經濟與管理核心觀點論述。作者正道滄桑（筆名），高級經濟師（投融資）、注冊咨詢工程師、注冊一級建造師、中國房地產經紀人。多年從事基礎設施和房地產投融資業務。

如有以下業務需求可私信或關注個人微信“superman9545”：

1. 協助包裝策劃投融資項目，提供思路、建議和方案；

2.針對政策和領域提供專項研究，剖析政策內涵和運用政策孵化項目；

3. 針對具體項目，搭建交易架構、模式路徑、資金方案等；

4. 針對投資項目招標、實施以及移交等環節的堵點問題和堵點，提供專業化解決方案。

? ?黨的二十大報告把“提升生態系統多樣性、穩定性、持續性”作為推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的一項戰略任務和重大舉措。良好生態環境是實現中華民族永續發展的內在要求，是增進民生福祉的優先領域，是建設美麗中國的重要基礎。

《關于建設美麗中國先行區的實施意見》的通知（國辦函(2025)2號）、十一部委關于印發《美麗城市建設實施方案》的通知等有關美麗中國建設的政策陸續發布，聚焦推動綠色低碳發展、促進生態環境根本好轉、加強生態保護修復、筑牢生態安全底線、深化生態文明體制改革等目標任務。有關生態環境保護修復的資金路徑方面的內容歸納如下：

1.以減污降碳協同、環境品質提升、生態保護修復和現代化生態環境基礎設施建設為重點，謀劃先行區建設重大工程，依規統籌納入財政資金和金融支持項目儲備庫。

2.在長江、黃河流域等地區探索建立支持生態環境治理與綠色低碳產業一體推進的投融資機制。

3.推動將美麗城市建設項目按程序納入中央生態環境資金項目儲備庫、生態環保金融支持項目儲備庫和國家氣候投融資重點項目庫。

4.拓展多元化投融資模式，積極引導社會資本在美麗城市建設中發揮作用，推動各類金融機構加大美麗城市建設信貸支持力度。鼓勵開發性金融機構發揮政銀合作、中長期貸款優勢，創新融資模式。

生態保護修復有助于提高自然資源承載能力，實現生態產品經濟價值最大化，本文主要研究生態保護修復領域都可以申請和使用哪些資金。

《美麗河湖保護與建設行動方案（2025—2027 年）》，通過政府購買服務、環境污染第三方治理、生態環境導向的開發（EOD）等模式，引導社會資本積極參與美麗河湖保護與建設。在重大政策制定、重大項目安排、重大體制創新等方面對美麗河湖保護與建設予以積極支持。美麗河湖建設涉及的項目范圍要大于EOD，要與EOD導則的正負面清單對應，涉及單純的河道治理、垃圾處理等依然要考慮入庫合規性。

關于印發《中央生態環境資金項目儲備庫入庫指南(2025年)》的通知）（環辦科財〔2025]17號），已納入中央財政支持的美麗河湖保護與建設項目，直接納入中央生態環境資金項目儲備庫，儲備庫范圍同樣大于EOD，要與EOD導則的正負面清單對應，已獲得中央基建投資等其他中央財政資金支持的項目，已取得“兩新”補貼資金的，不得入庫，EOD項目符合要求的，可以重復納入中央生態環境資金項目儲備庫，資金以中央財政對下轉移支付形式下達。

財政部生態環境部國家發展改革委水利部國家林草局關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見（財資環〔2025〕49號?），推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。推動補償方式從財政補償向市場化補償拓展，吸引社會資本參與開發利用和保護修復的不同環節，建立開發利用主體和保護修復主體利益連接機制。推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展，鼓勵地方通過聯建生態產業園區、技術援助、智力支持、定向人才培養、定向招工等豐富補償方式。

? ? ? ? ?橫向生態保護補償機制與EOD模式底層邏輯相通，都是將經濟行為的外部性內部化處理，不同在于前者是生態保護，側重于預防，后者是生態修復，側重于出現問題后的治理。前者未必會有建安投資，后者必須要有建安固投。

一、
? ? ?中央預算內投資支持生態保護修復（一）中央預算內投資概述
中央預算內投資是指政府利用財政預算內基本建設資金和納入財政預算管理的基本建設資金進行的投資。中央預算內投資作為中央財政性建設資金的固定資產投資手段，對關鍵領域內補短板、調結構、穩增長具有積極的引導作用，在市場資源配置有限的領域也發揮著巨大的投資撬動作用。中央預算內投資主要政策體系包括：《中央預算內投資項目監督管理辦法》（2023年第10號令）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《中央預算內投資資本金注入項目管理辦法》、《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》、《國家發展改革委關于規范中央預算內投資資金安排方式及項目管理的通知》（發改投資規〔2020〕518號）等。中央預算內投資的方式包括：以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。采用直接投資或者資本金注入的方式，應按照政府投資項目立項審批制相關要求開展前期工作，采用投資補助或貸款貼息的方式，按照企業投資項目立項核準制或備案制開展前期工作。按照《引導社會資本參與盤活國有存量資產中央預算內投資示范專項管理辦法》，中央預算內投資可以以項目前期工作費方式對盤活存量資產回收資金投入的新項目給予一定支持。（一）直接投資，是指政府安排財政資金投入非經營性項目，并由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式。（二）資本金注入，是指政府安排財政資金作為經營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權益，政府出資人代表原則上應為國有資產管理部門、事業單位，國有或國有控股企業。政府出資人代表對項目建成后中央預算內投資形成的國有產權，行使有關權利并履行相應義務。（三）投資補助，是指政府安排財政資金，對市場不能有效配置資源、確需支持的經營性項目，適當予以投資資金補助的方式。（四）貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對使用貸款的投資項目貸款利息予以補貼的方式。（二）運用中央預算內投資實施生態保護修復按照《國家發展改革委關于印發生態保護修復中央預算內投資專項管理辦法的通知》（發改農經規〔2024〕590號），主要支持市場不能有效配置資源的非經營性項目。專項資金以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。項目立項主體可以是政府也可以是企業，以公益性無使用者付費的項目為主。主要支持范圍包括：（1）納入《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》及其專項建設規劃、《三北工程六期規劃》中符合支持方向的重點區域生態保護修復項目。（2）重點生態資源保護項目。（3）野生動植物保護及自然保護地建設項目。（4）林業行業及執法能力建設項目。（5）畜禽糞污資源化利用項目。（6）農業面源污染治理項目，以長江、黃河流域為重點。（7）長江生物多樣性保護工程項目。（8）草原畜牧業轉型升級項目。（9）其他項目，包括國務院或國家發展改革委批準、印發的其他生態保護修復、農業綠色發展等方面規劃內的相關項目。
二、
? ? ?國債資金支持生態保護修復

國債，又稱國家公債，是國家以其信用為基礎，按照債券的一般原則，通過向社會籌集資金所形成的債權債務關系。國債是由國家發行的債券，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證，由于國債的發行主體是國家，所以它具有最高的信用度，被公認為是最安全的投資工具。

國債是主要作用是平衡財政收支，分為普通國債、定向國債、專項國債和特別國債。普通國債是國家為了增強國力、提升人民生活水平，有規律的適度發行。定向國債只能向特定機構發行，不能上市流通。專項國債用于重大基礎設施的實施而發行。

特別國債是為了實施國家特定政策、專款專用、收支同時進行，無需通過預算安排來還本付息，不適合普通投資者投資。特別國債的具體操作模式是財政部在一級市場向商業銀行發行，央行則啟動現券買斷工具回購特別國債并釋放等額資金。商業銀行在期間僅起到央行與財政部之間的通道功能，因此特別國債的本質是央行向財政部提供融資，而商業銀行不會因特別國債而多一筆流動性，其結果是央行與財政部同時實現了擴表且財政部無須考慮還本付息的問題，即特別國債不會影響流動性。

（一）萬億國債中央財政在2023年四季度增發2023年國債1萬億元，增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔集中力量支持災后恢復重建和彌補防災減災救災短板，整體提升我國抵御自然災害的能力。主要支持方向：1.災后恢復重建2.重點防洪治理工程（以海河、松花江流域等北方地區為重點，包括大江大河大湖干流防洪工程、大中型水庫工程、蓄滯洪區工程等）3.自然災害應急能力提升工程4.其他重點防洪工程5.灌區建設改造和重點水土流失治理工程6.城市排水防澇能力提升行動7.重點自然災害綜合防治體系建設工程8.東北地區和京津冀受災地區等高標準農田建設
（二）超長期特別國債2024年3月5日，十四屆全國人大二次會議在北京人民大會堂開幕，國務院總理李強作政府工作報告，決定從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。“兩重”領域涉及的重點領域安全能力建設，必然包括生態環境保護修復領域。綜上，無論去年的萬億國債還是今年的超長期特別國債，支持的領域都包括生態保護修復與治理。

三、
? ? ?重點生態保護修復治理資金等中央財政轉移支付資金

按照發《重點生態保護修復治理資金管理辦法》（財資環〔2024〕6號）。治理資金也是由中央預算安排的，但是運用領域與中央預算內投資有所不同，主要用于開展山水林田湖草沙一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治等生態保護修復工作。

治理資金只能用于純公益性項目，即政府投資建設和運營的非經營性項目。對于已有中央財政資金支持的項目，不得使用上述治理資金。

?治理資金支持范圍：

（1）山水林田湖草沙一體化保護和修復工程。

（2）歷史遺留廢棄工礦土地整治。對歷史遺留和責任人滅失的廢棄工業土地和礦山廢棄地整治，實施區域性土地整治示范，盤活存量建設用地。

按照《中央生態環保轉移支付資金項目儲備制度管理暫行辦法》的通知（財資環〔2021〕91號），除上述重點生態保護修復治理資金外，用于支持生態環境保護方面的資金還包括：大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治資金、農村環境整治資金、海洋生態保護修復資金、林業草原生態保護恢復資金和林業改革發展資金等。

上述專項獎補資金都是通過中央一般公共預算安排，對下轉移支付，重點用于公益性項目。一般用于共同財政事權事項。

四、
? ? ?社會投資人資金——EOD模式一、EOD底層邏輯。EOD 模式是以***生態文明思想為引領，通過產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等方式，推動公益性較強的生態環境治理與收益較好的關聯產業有效融合、增值反哺、統籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續運營，以生態環境治理提升關聯產業經營收益，以產業增值收益反哺生態環境治理投入，實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式。二、EOD邊界條件。
（一）兩個主體1.項目組織主體項目組織主體是指項目組織主體為市、縣（區）人民政府或園區管委會、有條件的鄉鎮，項目組織主體建立工作機制，組織有關部門開展項目謀劃。通過競爭性方式選定實施主體。2.項目實施主體項目實施主體即實施EOD項目的運作主體，應采用競爭性方式確定，并滿足相關法律法規及規范性文件規定。積極鼓勵民間資本參與。市場主體作為實施主體，按照自主決策、自負盈虧的原則，負責項目落地實施、運維經營，按照有關法律法規和標準以及約定的要求，承擔相應的生態環境治理責任。按照企業投資項目核準或備案有關規定，開展 EOD 項目整體立項。市場主體或其成立的EOD項目公司作為項目實施主體，須具備項目投資建設與運維經營能力，經營范圍包括相關生態環境治理和產業經營內容。項目實施主體不得僅為工程建設單位、財務投資人等。因此，實施主體應同時具備投資、建設、運營、維護的能力，如果單一市場主體能力不足，則應以聯合體形式參與。地方國有企業同樣需要以競爭性方式參與EOD項目，以往由政府直接授權實施的方式將違背新規要求，但是如果按照常規的“公益性項目與經營性項目綜合打包”思路由政府直接授權本地國有企業實施，并未被禁止，需要與EOD模式區別。（二）資金來源
項目各部分內容類型不宜過雜、布局不宜分散，避免無關或關聯性不強的內容納入項目范圍。項目內容應相對聚焦，區域范圍應相對集中。生態環境治理與關聯產業內容深度融合，空間臨近或形成上下游產業鏈關系，互為條件，作為整體項目統籌實施。僅涉及項目建設，不包含生態環境治理運營維護和關聯產業生產經營的項目不適宜采用 EOD 模式。不依靠政府資金投入即可實現項目資金自平衡。不得以任何形式約定政府支出責任和融資擔保等涉及政府隱性債務的事項。確定生態環境治理內容與范圍時，應優先考慮其與產業的關聯性及項目資金平衡，其次是生態環境治理內容的系統性與完整性。生態環境治理內容投資規模原則上應與生態環境改善后關聯產業增值收益大致相當。項目資金來源中不得含有政府資金投入，包括中央財政資金、地方財政資金等。以政府資金實施的內容，不納入項目范圍，確保項目為企業投資項目。不得含有任何形式政府中長期支出責任和融資擔保等增加地方政府隱性債務風險的事項。（三）收益來源非EOD項目的相關收益不得納入項目收益，如農業項目中農民收入。不得將與本項目相關的政府收入納入項目收益，混淆項目邊界，如預期土地出讓收入、城鄉建設用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產資源交易收益、項目運營期預期的新增財政收入、稅收等。存在不確定性的收益不得納入項目收益，如未落實的生態補償資金、森林濕地碳匯等。項目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、優質表土及鄉土植物等剩余資源利用的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置，需分析本項目實施主體獲得原料及加工銷售等經營權益的可行性及成本。自然資源要素配置要按照《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）等規定的程序和要求執行，不得以環境治理名義行資源開發之實。項目涉及取水調水、光伏上網指標的，需分析指標的可獲得性。分析相關權益歸屬EOD 項目實施主體的可行性。（四）正負面清單1. 生態環境治理正面清單流域水生態環境綜合治理、湖庫水生態環境保護修復、水源涵養區保護、飲用水源地保護、入河排污口整治及規范化建設、農村環境綜合整治、農業面源污染治理、近岸海域環境整治、無主或責任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護和生態系統修復、噪聲和振動污染治理、減污降碳協同治理等。2. 生態環境治理負面清單企業責任范圍內的礦山治理、土壤與地下水污染風險管控與修復、“三同時”環保設施等非公益性生態環境治理；僅以調水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀綠化等，而無實質性生態環境治理；違反自然規律、大量使用非鄉土植物或引入外來入侵物種、錯位修復、過度修復的項目；片區綜合開發、污染場地修復+原位開發項目等實施規模大、周期長、不確定因素多、政策風險大的項目；城鎮生活污水、垃圾處理設施；生態環境監測監管等能力建設、樓堂館所，以及調查評估等工作任務。3. 關聯產業正面清單生態農業、林下經濟、經濟作物種植、生態旅游、醫療康養、休閑娛樂、文化創意等生態環境依賴型產業；數字經濟、潔凈醫藥、精密儀器等生態環境敏感型產業；高新技術創新創業等人才聚集型產業；在沙漠、戈壁、荒漠等區域發展光伏、種植養殖與加工等復合型產業；其他與生態環境治理關聯性強、市場前景好的產業。4. 關聯產業負面清單? ? 不符合國家和地方市場準入要求及應對氣候變化等相關政策要求的產業；“兩高一低”項目（高耗能、高排放、低水平項目）；環境影響和風險較大的項目及產業園區建設。（五）實施流程
EOD模式的實施流程與PPP和專項債申報流程類似，主要包括政府發起和識別項目→生態治理與關聯產業一體化實施的可行性路政→資金平衡方案與實施方案的編制與論證→納入金融儲備庫→招采社會資本→社會資本立項→社會資本投資建設和運營項目→后評價、監督檢查與信息公開。
五、
? ? ?社會投資人資金——片區開發

片區開發項目投資內容往往包含土地一級整理、公益性基礎設施項目、安置房、有一定收入的經營性基礎設施項目、市場化的房地產二級開發、產業導入和孵化、城市基礎設施的運營等。收入來源主要為區域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業收費）以及運營租賃收益、房地產二級開發收益等。將生態保護修復以及治理的項目打包進片區開發項目包統籌實施，通過片區開發項目的整體投資邏輯實現生態保護修復和治理的目標。

針對片區開發類項目來說，一般都是公益性項目和經營性項目的組合，一般由政府直接授權地方國有企業作為實施主體，在政府授權階段往往處于投資識別或預可研階段，被授權企業一般會以企業立項的方式開展項目整體立項。

政府授權地方國企一般結合當地空間規劃、產業布局、專項規劃以及人文地理等相關基礎條件，劃定較大的實施范圍，實施范圍包括基礎設施、市政公用設施、產業載體、保障性安居等項目范疇，統一交由地方國企來實施，一般會通過政府會議紀要、授權文件、授權協議或通知等形式來確定。地方在劃定的被授權范圍內擁有一定的自由裁量權，可通過政策組合、項目組合、資本組合等方式，借助內外部資源、資金、資本的力量，拉動各類子項目（包括生態環境保護修復和治理）逐步孵化，進而推動項目整體實施進度。主要關注點如下。

（一）有關征地拆遷。需要明確項目實施范圍內征地拆遷屬法定征收范疇還是協議搬遷范疇，如是前者，需要按照土地管理法及實施條例、《國有土地上房屋征收與補償條例》以及土地儲備相關政策要求，由政府主導征拆工作，項目實施范圍內的征拆資金由項目公司支付于政府；如是后者，則項目的實施主體就是協議搬遷的實施主體，需要按照各地方政府有關協議搬遷或城市更新單一主體搬遷等相關要求按照流程開展，項目實施范圍內的征拆資金由項目公司支付于實施主體，或者項目公司本身就是實施主體。（二）有關土地使用權。公益性土地劃撥至項目公司，公益性資產對項目融資增信沒有明顯作用。部分項目可能涵蓋康養綜合體、文體設施、安置房、商業配套設施以及工業廠房等經營性子項目，該部分項目的土地獲取方式及獲取主體需要在實施方案中明確。如項目公司獲取土地，存在兩方面瑕疵：一是除安置房（可以歸屬保障性安居范疇以劃撥方式獲取土地）外的商業性質地塊需要以公開招拍掛方式授予項目公司土地使用權，綜合開發項目的招標程序無法替代土地出讓流程，確實能夠按照地方性法規實現一二級聯動的除外（如深圳等）；二是如引入社會資本進行商業性質的工業地產或商品房開發，在招標文件中應針對地產開發、運營等提出資信和業績方面的條件與要求。（三）有關政企合作風險分配。國家審計署審計長侯凱6月26日向十四屆全國人大常委會第三次會議作《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，提出PPP領域審計發現問題，其中包括“建設運營環節不當推責攬責”，即政府將新城新區產業規劃、城市運營等職能，與具體項目“整體打包”交由社會資本方實施，因遠超社會資本方能力，大多半途而廢。（四）有關項目立項。項目的立項主體一般應為地方平臺與社會資本成立的項目公司，純公益性項目的立項建議與經營性子項目打包立項，原因在于其單獨立項的前提下，地方國企作為市場化主體沒有立項實施的必要和底層邏輯，政府立項的情況下如果不是通過財政資金建設而是按照片區開發的邏輯由社會資本支付建設資金，涉及了典型的地方政府隱性債務。折中的方式就是由政府立項，地方國企作為代建主體，項目公司或施工類社會資本提供咨詢服務和依法合規獲取施工總承包，地方國企通過合規路徑和方式實現地方財政增收，財政資金按節點支付工程進度款。

（五）有關隱性債務。

在項目實施方案、招標文件、合同文本和實際操作中都不能體現為：政府預期財政收入（主要是入地出讓）作為項目公司的收入來源，項目公司的收入來源應該是市場化的運營收入和項目授權實施主體（去平臺化的地方國企）的績效付費，要體現為實施項目實現的增量財政收入的多寡不影響實施主體履行支付責任。將政府支出責任與社會資本的應收賬款之間完全割斷。社會資本更多的對賭的是地方國有企業的資信和實力，當然要選擇資金實力強和資產負債狀況優的平臺企業去合作。

（六）有關封閉運作。

按照《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號），除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。需要注意，財政收入返還一直都是政府之間的流轉行為，與社會資本沒有關系，按照土地儲備領域的相關文件政策，土地出讓收入從來也不允許返還給社會資本。上述文件并沒有對合規的片區開發產生影響，雖然限制了政府間的財政收入返還，但是并沒有針對財政體制中的專項資金制度予以否認，即為了實現某一經濟和社會目標，集中財政資金支持特定區域（開發區）和特定項目，此處財政資金當然包含了土地出讓收入以及其他增量財稅收等。

六、
? ? ?各類資金的區別聯系以及運用建議（一）中央預算內投資及國債：可以支持非經營性項目或經營性項目，資金屬性為財政資金，不能用于EOD項目；既可以支持政府投資項目也可以支持企業投資項目；以直接投資方式為主，對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。一般可以與其他財政獎補資金同時使用。（二）重點生態保護修復治理資金等中央財政轉移支付資金：一般僅支持公益性的非經營性項目，資金屬性為財政資金，不能用于EOD項目；只能支持政府投資項目；因為支持公益性項目，支持方式只能是直接投資。一般不能與其他財政獎補資金共同使用。（三）EOD及片區開發：項目主要責任主體為企業即社會投資人，多以企業立項為主。EOD項目不得使用任何財政資金，包括專項債、國債以及上級獎補；片區開發主要通過依法合規運用增量財政資金以及項目本身經營性收入實現投資平衡邏輯。
各類資金的使用范疇存在交叉和交集，比如歷史遺留廢棄工礦土地整治，既可以申請重點生態保護修復治理資金，也可以策劃包裝EOD模式或片區開發模式；農業面源污染既可以使用中央預算內投資，也可以策劃包裝EOD模式；防洪治理以及水土流失治理既可以使用國債資金也可以策劃包裝EOD模式，等等。實操中，需要結合項目不同特點，在符合政策要求的前提下，探索多種資金渠道的組合運用，充分發揮財政資金的杠桿作用以及挖掘項目潛在經營性收入和產業投資運營收益，引導社會資本積極參與項目投資建設。