發布地址：（略）
文件
匯編｜設施農業用地政策文件（點擊閱讀）什么是設施農業用地？2019年12月17日，自然資源部、農業農村部印發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》規定：設施農業用地包括農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地。其中，作物種植設施用地包括作物生產和為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，以及與生產直接關聯的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產養殖設施用地包括養殖生產及直接關聯的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。這個文件規定比較原則，未具體明確設施農業用地到底包括哪些作物？哪些畜禽水產？。另外就是對是否允許使用林地、園地、草地等，也未提及。需要省級出臺相應具體規定。針對在實際管理中遇到的各種問題，目前規定最為具體的，是湖南省印發的《關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》（點擊閱讀），其他大部分省份出臺的設施農業用地管理文件，也多是比較“粗”，在實際管理中容易產生不同理解和爭議。目前最新的設施農業用地政策，總體是從嚴從緊的政策導向，尤其是要求落實耕地“進出平衡”（2024年以后統一為占補平衡），對養殖業影響很大。另外就是大多數地方對設施農業用地的范圍界定不夠全面和清楚，對到底能不能使用林地、草地等缺少具體規定。（推薦閱讀：用地政策收得太緊，（略））主要新政：一是養殖項目和涉及破壞耕作層的種植項目嚴禁占用永久基本農田；二是占用一般耕地的養殖項目和涉及破壞耕作層的種植項目，要落實占補平衡；三是明確了養賽鴿、賽馬的附屬設施用地按建設用地管理。另外，就是此前提出的由鄉鎮備案，必須上圖入庫，養殖設施允許多層建筑等。
養殖哪些畜禽，才符合設施農業用地要求01.
在設施農業用地管理中，經常遇到養殖哪些畜禽，才符合設施農業用地要求的問題。比如，養蚯蚓行不行？養寵物行不行，養蝎子行不行？等等。按照職責分工，對養殖的畜禽是否符合設施農業用地要求，由農業農村部門認定，可依據《國家畜禽遺傳資源目錄》。另外，在認定中還有一條原則，就是姓"農"還是姓"商"。2023年2月24日，自然資源部辦公廳印發的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則（2023年修訂）》（自然資辦函〔2023〕337號）明確：對賽鴿、賽馬等比賽場地及關聯的辦公、馴養等附屬設施，應當辦理建設用地審批手續。未辦理的，判定為新增非農建設違法用地。當然，也包括賽狗。（推薦閱讀：養賽鴿、賽馬、賽狗等，應辦理建設用地手續）有的省份對此也有明確規定和答復?！逗鲜∴l村振興用地政策實施工作指引（2024版）》明確：設施農業中的作物包括糧、棉、油、糖、蔬菜等主要農作物以及飼草、水果、中藥材、花卉、筍竹、食用菌、茶葉、煙草、油茶等。畜禽水產是指提供食用農產品（肉、蛋、奶、蜜等）、藥用農產品（藥用蛇、蜈蚣、蟾蜍、水蛭等）以及紡織原料（皮、毛、絲等）的可養殖動物。作物種類除上述列舉的常見農作物以外，凡是符合當地種植結構要求的農作物都可納入。畜禽水產種類需嚴格限定在上述列舉范圍，不包括觀賞類（如金魚）、競技類（如賽鴿、賽馬）、寵物類（如寵物貓、狗）等可養殖動物。湖南省印發的《關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》明確：規?；笄菟a養殖因防疫需要實行封閉式管理的，經縣級自然資源、農業農村主管部門共同認定，還可包括場內員工宿舍、食堂等必要生活配套設施用地。（略）出臺的《關于加強和規范設施農業用地管理的通知》，將畜禽養殖設施具體細分為奶牛場、肉牛場、豬場、羊場、鴨場、雞場和鴿場七個種類，明確規定鴿場只能養肉鴿。江蘇省自然資源廳明確答復：蚯蚓養殖項目不屬于設施農業用地。（推薦閱讀：養殖蚯蚓能否辦理設施農業用地？）
嚴禁占用永久基本農田
02.
2019年12月17日，自然資源部農業農村部印發《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，提出種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關系難以避讓永久基本農田的，允許使用永久基本農田但必須補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。
但新政策執行還不到兩年，就叫停了。2021年11月27日，自然資源部農業農村部國家林草局印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，提出：嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。
也就是說，新上的養殖設施項目目前是嚴禁占用永久基本農田。此前占用永久基本農田未經補劃和備案、也未上圖入庫的，只能先調出永久基本農田，不能調出的，只能拆除。
對在永久基本農田上新上種植業設施項目以及此前形成的種植業設施項目，判斷標準為是否破壞耕作層。破壞耕作層的（比如硬化的晾曬場、管理用房等），屬于禁止類；不破壞耕作層的（比如利用地表種植蔬菜的大棚等），還是可以的。
新上設施農業項目是否占用永久基本農田，以“三區三線”劃定成果為依據。對劃定后的永久基本農田內實際存在的養殖項目，2023年6月6日，自然資源部辦公廳印發的《關于嚴肅開展耕地和永久基本農田劃定成果核實處置工作的通知》（自然資辦發【2023】25號）提出：應于2023年底前恢復或調整補劃到位。
（推薦閱讀：永久基本農田，到底能不能種菜？）
占用一般耕地需落實占補平衡
03.
原來在一般耕地上搞養殖項目政策比較寬松。2019年，豬肉價格暴漲，當年9月4日，自然資源部辦公廳印發《關于保障生豬養殖用地有關問題的通知》，緊急調整生豬養殖用地政策，大開“綠燈”。一是取消上限，提出不再執行附屬設施用地規模不能超過15畝的規定；二是簡化手續，提出養殖場（戶）與鄉鎮政府、農村集體經濟組織通過協商并簽訂用地協議后即可獲得用地。但豬肉價格恢復正常后，政策就變了。2021年11月27日，自然資源部、農業農村部、國家林草局印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出：（略）、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地。確需使用的，應經批準并符合相關標準。（推薦閱讀：政策收緊：新建養殖項目應慎重選址，盡量不占耕地）此前，對使用一般耕地要求落實耕地進出平衡，實行大占補后，需要落實耕地占補平衡。（推薦閱讀：耕地占補平衡政策發生重大調整）什么是進出平衡
即除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式：（略）
能占林地和草地嗎
04.
2019年12月16日，國家林草局發文，明確生豬養殖可以使用林地（推薦閱讀：關于生豬養殖使用林地有關問題的通知）。2020年8月19日，黑龍江省林草局發文，稱國家有關部門沒有出臺相關政策，各級林草部門不受理設施農業使用林地申請。安徽省林草局在答復群眾咨詢時，也稱設施農業使用林地沒有相關審批依據。（推薦閱讀：設施農業能否占用林地？國家林草局說養豬行，省級林草部門說沒有審批依據）
養殖項目到底能不能占用林地？如何辦理用地手續？林草部門自己都說不清，讓養殖戶怎么辦？（推薦閱讀：林地能否作為設施農用地，檢察院認為法無授權即禁止）
能否占用草地？2023年10月31日，國家林草局辦公室《（略）、設施農業使用草原等手續辦理事宜的函》（辦草字〔2023〕52號）明確：依據《草原法》第三十八條規定，辦理使用草原審核手續。2023年8月28日，湖南省印發的《關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》明確：畜禽養殖設施可以使用Ⅳ級保護林地和基本草原以外的草地，在符合城鎮規劃或鄉村規劃的情況下，可以使用Ⅱ級及以下保護林地。嚴禁在基本草原和天然林地、國家重要濕地、生態公益林中的有林地上建設規?；笄蒺B殖設施。畜禽養殖設施使用林地草地，應依法辦理建設項目使用林地草地審批手續。設施農業用地不得占用中央、省級資金支持的未成林造林地和尚未驗收的種草改良草地。
2021年5月28日，海南省印發的《關于進一步明確設施農業等項目占用林地審批有關問題的通知》規定：設施農業項目占用林地用于工程建設的，需依法辦理使用林地審批手續。
提醒：設施農業用地由鄉鎮備案，但涉及占用林地的，鄉鎮是無權備案的，（略）級林草部門審批。
烘干晾曬用地怎么辦？
05.
2023年5月9日，農業農村部等6部門印發《關于加快糧食產地烘干能力建設的意見》（農機發〔2023〕3號）提出：對于直接依附于作物種植主業，必須與主業同步建設，無法分割獨立存在的烘干晾曬設施用地納入設施農業用地管理；對于不直接依附于作物種植主業，可以獨立存在并集中建設，（略）（點）納入建設用地管理，（略）（點）建設用地計劃指標保障力度。鼓勵農村集體建設用地通過入股、（略）（點）建設。《湖南省鄉村振興用地政策實施工作指引（2024版）》明確：對與農業生產直接相關聯的用地，主要用于農作物晾曬，農閑時臨時用于非營利性停車場、村民健身等公眾服務的，判定為設施農業用地。
蔬菜大棚按什么地類？
06.
2023年10月8日，河北省自然資源廳河北省農業農村廳印發《關于進一步規范蔬菜種植設施農業用地的通知》明確：建設直接利用耕地地表種植蔬菜、不改變耕地地類的棚室，不區分材質，可以占用一般耕地和現狀種植露地蔬菜的永久基本農田，不需落實耕地進出平衡，不需進行設施農用地備案。湖南省印發的《關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》也明確：直接利用耕地耕作層或其他農用地表層土壤進行糧、棉、油、糖、蔬菜等符合耕地利用優先序的農作物生產的日光溫室、大棚用地，按照耕地認定。也就是說，別管蓋什么的大棚，只要是利用地表耕作層種菜（架空式不行），調查部門不能調查為設施農業用地。
果園能配建管理用房嗎
07.
2019年12月17日，自然資源部、農業農村部印發的《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，只是提出了主要政策和原則性要求，具體政策規定由各省份自己制定，因此各地對設施農業用地的規定也不太一致，有的規定的比較細，有的規定的比較粗。比如，對現實中有實際需求，而且已建成使用的果園管理用房（用于看護、堆放農具和臨時存放果品等）及其他規?；羌Z食作物種植，大部分省份規定都很模糊或根本沒考慮這種情形。作物種植配套設施用地的比例和面積，是與生產設施用地掛鉤配套的，大部分省份都將作物生產設施用地限定在大棚和溫室，還有規?；Z食生產，并沒有明確規定包括果園等。但從實際出發，果園管理用房只要不用于經營或搞成“大棚房”，直接服務于農業生產，應該屬于設施農業用地范圍。2020年7月21日，自然資源部辦公廳印發《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》，附件“設施農業用地上圖入庫內容及格式要求”中有一段表述：5.用地總面積：指設施農業項目使用土地總面積，相應上傳用地拐點坐標。其中，糧食、香蕉、茶園等農業規?；a，僅指看護房、農資農機具存放場所等為生產服務以及與生產直接關聯的設施用地總面積。單位：（略）
屋頂能鋪設光伏板嗎？
09.
在不改變土地用途及地表形態情況下，養殖房屋頂上能否鋪設光伏發電板取決于養殖房的建筑結構質量和權利完整狀況，與之產生法律關系的相對人是養殖房所有權人。養殖房所有權人是所在用地的土地使用權人，由其依法履行合理用地的法定義務。但也要考慮以下三種情況：（1）如果養殖房是依法占用建設用地建設的，只要雙方協商一致即可，在養殖房屋頂鋪設光伏發電板沒有什么問題。（2）如果養殖房是違法占用農用地建設的，養殖房建設人不享有合法權利，在清理查處違法用地時該養殖房存在隨時被拆除的風險。（3）如果養殖房是按設施農用地政策建設的，那么該養殖房應按設施農用地有關管理政策、用地協議等使用，不得改變用途；養殖房不再使用時，應當按規定或約定履行復墾義務，豬舍同樣面臨被拆除的風險。（推薦閱讀：1.設施農業項目屋頂能否鋪設光伏發電板？2.（略）分布式光伏管理辦法）
不履行復墾義務怎么辦？
10.
土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。
設施農業用地不再使用的，必須恢復原用途，由縣級自然資源主管部門會同農業農村主管部門對土地復墾進行管理和驗收。
如果不履行土地復墾義務怎么辦？
土地管理法
第七十六條：違反本法規定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。
土地管理法實施條例
第五十六條：依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以上5倍以下。
違反本條例規定，臨時用地期滿之日起一年內未完成復墾或者未恢復種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規定處罰，（略）級以上人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門代為完成復墾或者恢復種植條件。
有的地方還通過地方立法，對設施農業用地復墾明確處罰規定。比如《河北省土地管理條例》第七十條規定：違反本條例規定，設施農業用地不再使用后未按照規定恢復原用途的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以土地復墾費二倍以上五倍以下的罰款。
備案問題
11.
此前，設施農業用（略））提出：對用地規模不超過500平方米且建筑面積不超過1000平方米的小型設施農業用地項目，鼓（略）縣探索簡化備案程序，有條（略）級自然資源主管部門可通過遙感影像直接生成項目用地范圍坐標的方式：（略）
12.
2020年7月，設施農業用地又有一項新規定，那就是必須“上圖入庫”，要求將備案設施農業用地的總面積、地塊坐標、使用農用地和耕地面積等信息上圖入庫，并納入自然資源“一張圖”統一管理。各地在具體實施中，一般是委托第三方開展項目用地坐標勘測，那就需要收取費用，比如有的地方對15畝以下項目勘測定界測量收取（略）元，15畝以上收取（略），這對規模種養殖的大戶還能接受，對于一般農民來講，也算是一筆較大的開支。（推薦閱讀：自然資源部辦公廳《關于設施農業用地上圖入庫有關事項的通知》）針對目前在設施農業用地上圖入庫方面出現的新問題，自然資源部在對十三屆全國人大五次會議第6567號建議的答復中給出了一些積極回應：對于部分用地規模較小、農民個人零散養殖的設施農業用地項目，將進一步簡化程序，完善上圖入庫政策要求。湖南省印發的《關于支持設施農業發展規范用地用林管理有關工作的通知》規定：農戶自建用地面積30平方米以下的種植養殖設施，在符合選址要求且不需辦理有關審批手續的前提下，可由鄉鎮人民政府（街道辦事處）組織調查摸底，實行臺賬管理，不納入上圖入庫范圍。需要提醒的是：除實行臺賬式管理的，對此前未備案或備案后未上圖入庫的，都應上圖入庫，否則管理中不予認可。
地類問題
13.
依據《土地利用現狀分類(GB/T（略）)》，設施農用地屬于一級類中的其他土地，在三大地類中屬于農用地。
2020年11月17日，自然資源部辦公廳印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》。與此前不同的是，這個用地分類將設施農用地列為一級類，名稱：（略）
也就是說，按照是否對耕作層造成破壞，在這個分類中，對耕作層造成破壞的，屬于農業設施建設用地；不對耕作層造成破壞的，比如直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設施用地，仍然屬于耕地。需要注意的，寬度不超過8（略），在新的分類中列入了農業設施建設用地。
但目前執行的還是《第三次全國國土調查土地分類》，仍然按農用地管理。目前未明確的是，涉及設施農用地的現狀地類，是否依據“三調”及以后年度變更調查成果調查的地類認定？對無合法的建設用地，是否追溯原地類？
年限問題
14.
《江西省設施農業用地管理辦法》規定：設施農業用地使用年限原則上不超過10年，用地備案到期后，若需繼續使用的，用地主體應重新簽訂用地協議并報鄉鎮政府（街道辦事處）備案。
退出問題
15.
《湖南省鄉村振興用地政策實施工作指引（2024版）》明確，設施農業用地有下列情形之一，鄉鎮人民政府（街道辦事處）應注銷其備案，書面通知經營者和集體經濟組織，并（略）級自然資源等有關主管部門：
1．備案后兩年未動工建設，三年未竣工或設施閑置棄管三年以上的；
2．存在違法用地、違法建設、違法經營等行為，且未在規定時限內完成整改的；
3．經營者在備案有效期內申請注銷的；
4．因規劃調整、土地征收、產業政策調整等客觀原因，不再實施原設施農業項目的；
5．土地經營權被依法依約收回的；
6．使用林草地批準文件過期且未按時辦理延續手續的；
7．未落實耕地占補平衡的。
撤銷問題
16.
《江西省設施農業用地管理辦法》規定：存在以下情形之一的，應當撤銷設施農業用地備案。（一）用地備案后一年內未動工建設；（二）用地主體存在違法違規從事非農業生產活動、且未在規定時限內整改到位的；（三）用地主體在土地使用期限內主動申請撤銷的；（四）因規劃調整、農業產業調整、土地征收等客觀原因，不再實施原設施農業項目的；（五）用地主體通過欺騙手段取得用地備案的。
處罰問題
17.
從執法角度，對設施農業用地涉及的違法用地，有明確處罰依據的，一是占用永久基本農田的；二是改變設施農業用途的，（略）從事非農建設行為的，比如廠房、大棚房等。（推薦閱讀：如何查處設施農業違法違規用地）
蓋的是廠房，檢查時就臨時借群羊，蒙混過關大棚里面搞餐飲、游樂項目等，典型的大棚房
對占用永久基本農田的養殖項目，可以依據《基本農田保護條例》予以處罰。對占用一般耕地或未利用地，此前未備案、未上圖入庫的養殖項目，目前未有明確規定，也存在不同理解。從過去規定看，2021年3月23日，自然資源部辦公廳印發的《關于開展2021年衛片執法工作的通知》提出：對發現實際用途確屬設施農業項目用地但沒有進行備案的，要標注“未備案”，督促備案，規范管理；對于作物種植和畜禽水產養殖設施建設對耕地耕作層造成破壞的，應認定為農業設施建設用地并加強監管。對占用永久基本農田且未補劃的養殖項目，判定為：“農業項目破壞耕地（基本農田）”，不按新增建設用地違法對待，在問責評估時，分子分母均不計入。目前最新的政策依據，是2023年修訂的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》。對涉及養殖用地的兩種情形列為“非糧化”違法違規用地：一是占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施的；二是未經批準或不符合相關標準占用一般耕地建設畜禽養殖、水產養殖設施的。規定：對設施農業用地的認定應依據上圖入庫信息，設施農業用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認可。案例
2022年3月，A縣B鎮村民李某未經批準，違法占用本村2.1畝耕地建設養殖場。該項目未落實耕地“進出平衡”，未辦理設施農業備案手續。2022年3月10日，B鎮政府日常巡查發現后下達《責令停止違法行為通知書》和《責令改正違法行為通知書》。2022年3月16日，當事人自行拆除違法用地上的建筑物，土地已復耕。
以上案例，這樣處理合適嗎？答案是有爭議的。
一種觀點認為：（略）和設施農業項目，但未辦理設施農用地手續的，未上圖入庫，應當責令當事人限期完善設施農用地手續；拒不辦理設施農用地手續的，其附屬設施用地、配套設施用地中涉及改變農用地性質的部分，應當屬于違法建設用地，依照《土地管理法》有關規定依法查處。（觀點來源：查處規程解讀|違法占地的認定與處理）
另一種觀點認為：農民占用一般耕地搞養殖項目，屬于農業內部結構調整，屬于“非糧化”，不是“非農化”，對未備案的，應寬容處理，以補辦備案手續為主，如果實施強制拆除，并無明確的法律依據。（推薦閱讀：養殖場未辦用地手續，是否一律拆除？）
針對這個執法難題，安徽省修訂實施《土地管理法》辦法時，在公開的征求意見稿中曾提出：設施農業用地應當備案而未備案的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費二倍以上五倍以下的罰款。但這條規定最后未被采納。（推薦閱讀：安徽省實施《土地管理法》辦法）
設施農業用地政策調整變化是比較頻繁的，各地規定也不太一樣，總體看目前亮的是“紅燈”，是不是以后還會變？答案是肯定的，土地政策，變是常態。（推薦閱讀：土地政策，為什么跟“紅綠燈”一樣變來變去？）
來源：自然微論壇