《土地管理法》賦予兩部門職責分工協(xié)調(diào)會常見論點（相當于辯論會）

所屬地區(qū)：浙江 - 寧波發(fā)布日期：2025-05-30

發(fā)布地址: 江西

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）自2020年1月1日開始實施后，農(nóng)村亂占耕地建房整治工作部門職能分工，農(nóng)業(yè)農(nóng)村和自然資源部門之所以扯皮，主要是因為對新修正的《土地管理法》第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”規(guī)定中的“非法占用土地建住宅”的“土地”概念有不同理解。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認為，結(jié)合《土地管理法》第六十二條、六十七條和各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的“三定方案”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門只負責“農(nóng)村宅基地”管理的相關(guān)工作，所以該“土地”僅指農(nóng)村宅基地，而自然資源局認為該“土地”指所有的農(nóng)村集體土地、不分地類，從而造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村和自然資源部門對“農(nóng)村村民亂占耕地建房查處”工作部門職能分工互相扯皮。針對相互扯皮、推諉的情況，各級政府都會組織協(xié)調(diào)分工會，但是取得成效的少之又少，本人參加過的幾次各級政府組織的分工協(xié)調(diào)會及檢察院舉行的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不履行農(nóng)村村民亂占耕地建房查處職責公益訴訟聽證會，現(xiàn)將會議上一些觀點和應(yīng)對論點總結(jié)如下，供各位細品：1、法律賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理農(nóng)村村民亂占土地建房的違法行為。自然資源部門：新修正的《中華人民共和國土地管理法》第78條，就是賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的職責，這里的土地，就是指農(nóng)村所有的土地，所有的集體土地……農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門：一部法律不能只看一條，要看立法精神和立法目的，還要承前啟后的看，第62條和67條，只授予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，所以第78條的土地就是指的“農(nóng)村宅基地”，如果只看一條，那我只看第五條？“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作?！笔遣皇沁B“農(nóng)村宅基地”我也不管了？同時，既然是土地，那為什么要限縮為“農(nóng)村所有的土地，所有的農(nóng)村集體土地”，那應(yīng)該是所有的土地，包括國有土地，只要是農(nóng)村村民亂占用來建住房，都歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理？城市住宅小區(qū)、咱們這個會場外面的城市用地，道路用地，只要是農(nóng)村村民搭個棚子建住宅，都歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理？是這樣嗎？2、農(nóng)村宅基地是根據(jù)村民需要，建了房確定出來的。自然資源局：農(nóng)村宅基地是根據(jù)村民需要，申請后，準予使用的，只要建了房就是宅基地，只要是農(nóng)村村民亂占土地建房的行為就歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬設(shè)施和庭院等用地，不包括與宅基地相連的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地、農(nóng)戶超出宅基地范圍占用的農(nóng)閑地等土地（該定義在中央農(nóng)辦、部、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門聯(lián)合下發(fā)的多個文件都已經(jīng)予以確認）。按照2017年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），土地進一步分為耕地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運輸用地、其他土地等12類。其中，農(nóng)村宅基地屬于住宅用地，編碼為0702。所以，宅基地是需要提前規(guī)劃的，是批準出來的，不是占出來的，更不能因房論地，建了房，他就是宅基地，那請問，城市道路的人行道行駛了小轎車，哪怕行駛了一百次，哪怕行駛了一萬臺小轎車、公交車，只要沒有改變道路規(guī)劃設(shè)計，即使停了直升機，他也永遠不會變成機動車道，更不會變成飛機跑道……3、亂占耕地建房，就是違反宅基地管理政策，所以，應(yīng)該由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門履職。自然資源局：農(nóng)村村民亂占耕地建房，耕地最后的用途就是用來作為宅基地使用，所以，這也是違反宅基地的行為，就應(yīng)該是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：首先，農(nóng)村村民亂占耕地建房，違反的是《土地管理法》第44條和62條的相關(guān)規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！焙汀稗r(nóng)村村民住宅用地，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”這里都明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，首先需要辦理的是審批轉(zhuǎn)用手續(xù)，只有審批轉(zhuǎn)用之后，才能將耕地變?yōu)檎?，這時候才由農(nóng)村村民依法申請，依法享有宅基地的使用權(quán)，在未轉(zhuǎn)用之前，耕地還是耕地，非法占用耕地建房，改變的是耕地的使用用途，和宅基地管理壓根扯不上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理宅基地，管理的是宅基地的使用權(quán)或者說用益物權(quán)，而非宅基地的所有權(quán)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理的只是農(nóng)村村民建住宅時，是否合法使用宅基地的使用權(quán)，僅此而已。至于這塊地是不是宅基地，如何成為宅基地，這都屬于國土空間規(guī)劃、審批，是由自然資源部門負責的。就像擁有機動車駕駛證的駕駛員，違反機動車禁止停放在人行道的規(guī)定，是該交警查處？還是城管查處？是違反對機動車的管理？還是違反對人行道使用的管理？人行道因為停放了機動車，人行道的違法行為就要交警按照駕駛員違反機動車道相關(guān)規(guī)定管理規(guī)定處罰？？？？？4、農(nóng)村宅基地是合法規(guī)劃、審批的，農(nóng)村宅基地就沒有違法行為，還需要你們農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處什么？自然資源局：農(nóng)村宅基地通過規(guī)劃或者占用手續(xù)后，農(nóng)村村民依法享有使用權(quán)，就沒有違法行為了，還需要你們農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處什么？農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：根據(jù)中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知（中農(nóng)發(fā)【2019】11號）文件第三條不但明確了農(nóng)村宅基地的概念，同時明確：“農(nóng)村村民應(yīng)嚴格按照批準面積和建房標準建設(shè)住宅，禁止未批先建、超面積占用宅基地”，這就明確了違反農(nóng)村宅基地管理至少兩個違法行為，同時還有《土地管理法》第78條還明確了“騙取批準”同樣會被處罰，怎么會說農(nóng)村宅基地沒有違法行為？5、《土地管理法》第78條就是給你們新增的，你對比77條，他就沒有罰款，就是考慮農(nóng)民負擔，所以取消罰款。自然資源局：《土地管理法》第78條和77條的區(qū)別就是對于違法主體是農(nóng)村村民的，考慮減少村民的負擔和損失，所以取消了罰款這一罰則。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：《土地管理法》第78條并不是新增的，是原《土地管理法》第77條修改的，唯一修改的部分就是將“由縣級以上人民政府土地行政主管部門”修改為“由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”其他的一個字都沒有修改，同時，對亂占耕地建住宅違法行為的處罰，七十七條規(guī)定：“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款;”，也就是說，擅自將農(nóng)用地改變土地用途的，只要符合土地利用總體規(guī)劃，就是沒收并處罰款，對于農(nóng)村村民來說，修建一套占地120平米的三層住宅，耗資至少40萬元以上，就算罰款，按照新的《土地管理法實施細則》，處以上限罰款（每平方1000元，原《土地管理法實施細則》是每平方30元），也只需要繳納12萬元罰款而已（一般是按照每平方15-20元處罰，只需繳納罰款1800-2400元），雖然還要處以沒收，但是實際上，要保障農(nóng)村村民的基本居住權(quán)，沒收房屋、剝奪農(nóng)村村民的居住權(quán)，是不可能實現(xiàn)的，房屋繼續(xù)由村民居住，大部分還可以辦理合法的手續(xù)，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。而對于農(nóng)村村民違法占用土地建住宅，使用七十八條處罰，是不區(qū)分是否符合土地利用總體規(guī)劃（因為七十八條的土地就是農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地就是符合土地利用規(guī)劃審批后規(guī)劃出來的土地，不存在是否改變土地使用用途），直接規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！睕]有房屋沒收這一說法，拆掉占地120平方，價值40萬的房屋和頂額罰款12萬元（或1800-2400元罰款），那個負擔和損失更大？6、對于農(nóng)村村民亂占土地建住宅，不管什么地，都使用《土地管理法》78條處罰就沒有錯。自然資源局：對于農(nóng)村村民亂占土地建住宅，不用區(qū)分土地類型和用途，只要是農(nóng)村村民建建住宅，就是你們農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的事，都用78條處罰就沒有錯。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：這個觀點是錯誤的，首先我們農(nóng)業(yè)農(nóng)村局只負責管理農(nóng)村村民亂占宅基地建住宅的違法行為的查處，農(nóng)村村民擅自在農(nóng)用地建住宅的行為，首先是非法占用農(nóng)用地的行為。同時還違反了第五十九條有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃有關(guān)的規(guī)定，依據(jù)《土地管理法》第四十四條“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！?，應(yīng)當適用第七十七條由自然資源部門查處。如果農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處其他諸如：耕地、林地、未利用地、草地、濕地等，屬于明顯的執(zhí)法主體錯誤，根據(jù)土地用途使用不同的法條，才會被法院支持。根據(jù)原國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局編著的《國土資源執(zhí)法監(jiān)察實用手冊》（地質(zhì)出版社）第29至30頁內(nèi)容和人民法院出版社出版發(fā)行的《農(nóng)村宅基地法律實物與裁判規(guī)則》所列案例，查閱浙0212行初199號行政判決書案例得到以下信息：原告系浙江省余姚市××××頭村村民，余姚市國土資源局于2016年9月6日作出的余土資罰〔2016〕334號《行政處罰決定》，該處罰決定認定原告未經(jīng)批準擅自占用中余姚市××××頭村集體土地三塊，填鋪塘渣，擬建房屋。地塊一：位于方馬線東側(cè)，馬漕頭村上河頭自然村西側(cè)，至2016年6月實地勘測，原告已在非法占用的158平方米土地上建成2層住宅一幢（建筑占地面積111平方米）、2間1層附屬鋼棚（建筑占地面積28平方米）。經(jīng)核對2009年余姚市土地利用現(xiàn)狀圖，該土地地類為村莊。經(jīng)核對余姚市馬渚鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖（2006-2020），該土地占地類型為農(nóng)村居民點用地，原告的上述行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條、第四十三條、第六十二條的規(guī)定，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十七條的規(guī)定，作出處罰：1、責令原告退還非法占用的158平方米集體所有土地。2、限原告在收到處罰決定書之日起15日內(nèi)拆除在非法占用的158平方米土地上鋪填的塘渣和建好的2層住宅一幢（建筑占地面積111平方米）、2間1層附屬鋼棚（建筑占地面積28平方米），挖起塘渣，恢復(fù)土地原狀。地塊二：位于方馬線西側(cè)，地塊一的馬路對面，至2016年6月實地勘測，原告已在非法占用的60平方米土地上建成平房3間（建筑占地面積60平方米）。經(jīng)核對2009年余姚市土地利用現(xiàn)狀圖，該土地地類為農(nóng)田。經(jīng)核對余姚市馬渚鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖（2006-2020），該土地占地類型為新增公路用地，原告的上述行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條、第四十三條的規(guī)定，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規(guī)定，作出處罰；1、責令原告退還非法占用的60平方米集體所有土地；2、沒收非法占用的60平方米土地上填鋪的塘渣和建好的3間平房（建筑占地面積60平方米），3、并處罰款人民幣1800元。地塊三：位于地塊一的南側(cè)，原告于2003年起未經(jīng)批準，擅自占用。至2016年6月實地勘測，原告已在非法占用的60平方米土地上建成2間1層磚瓦結(jié)構(gòu)平房（建筑占地面積60平方米）。經(jīng)核對2009年余姚市土地利用現(xiàn)狀圖，該土地地類為村莊。經(jīng)核對余姚市馬渚鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖（2006-2020），該土地占地類型為農(nóng)村居民點用地，原告的上述行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條、第四十三條的規(guī)定，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規(guī)定，作出處罰：1、責令原告退還非法占用的60平方米集體所有土地；2、沒收地塊三非法占用的60平方米土地上填鋪的塘渣和建好的2間1層磚瓦結(jié)構(gòu)平房（建筑占地面積60平方米）；3、并處罰款人民幣1800元?！?/span>這位違法村民，共非法占用三塊土地建住宅，但因土地用途不同，分別為：農(nóng)村居民點（宅基地）、農(nóng)田、村莊（非宅基地），所以分別用違反不同的法條，適用不同的法條進行了處罰（原《土地管理法》七十六條、七十七條分為為新《土地管理法》第七十七條、七十八條），并獲得法院支持，新舊《土地管理法》這兩條，除了新法第七十八條執(zhí)法主體由“土地行政主管部門”調(diào)增為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”之外，沒有任何改變，那為何現(xiàn)在就可以不分土地用途、土地性質(zhì)，均由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以78條查處？以上幾點，是兩部門各抒己見的論點，個人認為，《中華人民共和國土地管理法》第七十七條與第七十八條的區(qū)別主要有以下四方面：一是違法主體不同。第七十七條規(guī)定的違法主體包括所有建設(shè)單位和個人，第七十八條規(guī)定的違法主體僅指“農(nóng)村村民”，而不包括其他公民、法人和其他組織。“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準”應(yīng)為宅基地“資格權(quán)”變現(xiàn)為“使用權(quán)”中合法合規(guī)性的問題。二是違反法律規(guī)定不同。農(nóng)村村民非法占用宅基地建住宅，僅違反宅基地審批管理的法律規(guī)定，適用第七十八條給予處罰；行政相對人非法占用農(nóng)地改為宅基地建住宅，違反農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、審批管理的法律規(guī)定，同時與第五十九條有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃有關(guān)的，都適用第七十七條。（《土地管理法》第四十四條規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務(wù)院規(guī)定由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)或者其授權(quán)的機關(guān)批準。在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準。（由自然資源部門承辦）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。（由自然資源部門承辦）三是違法情形不同。第七十八條是對“非法占用土地建住宅”這種違法情形而言的，因此“非法占用土地”而未進行建設(shè)的，不適用這條規(guī)定進行處罰此條規(guī)定進行處罰；而第七十七條的違法情形有兩種，即“非法占用土地”和“擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”。農(nóng)村村民非法占地建住宅通常有三個過程，不同過程中的行為所產(chǎn)生的違法責任是不同的。1、事先準備行為的違法責任。村民以建住宅為目的非法占用土地，先行實施的某些行為，如買受農(nóng)地、以地換地、丈量土地面積等，尚未實際改變土地原狀為其建住宅用地的，農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地管理行政機關(guān)可以告誡其以后不得實施違法行為，但不構(gòu)成“非法占用土地”，故不適用第七十八條規(guī)定進行處罰追究其法律責任。2、已經(jīng)非法占用土地的違法責任。村民建住宅已經(jīng)實施打樁、填基等行為，事實上已經(jīng)非法占用土地，但尚未開始建房的，僅構(gòu)成“非法占用土地”行為，但尚不構(gòu)成“非法占用土地建住宅”，適用第七十七條由自然資源部門責令退還土地進行處罰。3、已經(jīng)開始建住宅的違法責任。村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準宅基地并已經(jīng)開始建住宅的，不論該住宅是否建筑完畢或者是否竣工的，都構(gòu)成完整的“非法占用土地建住宅”行為。此時適用第七十八條由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。四是罰種不同。第七十七條規(guī)定的罰種有責令退還土地、恢復(fù)土地原狀、限期拆除建筑物、沒收違法建筑物、罰款四個種類，而第七十八條規(guī)定的罰種只有責令退還非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《土地管理法》第三條規(guī)定：十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。非法占用農(nóng)用地建住宅，假設(shè)使用第七十八條由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行處罰的話，僅責令退還非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，但是被非法破壞的農(nóng)用地無法得到恢復(fù)原狀，如何保護“十分珍惜的土地資源”？整部《土地管理法》立法目的是為了十分珍惜的土地合理利用，故非法占用農(nóng)用地建住宅是適用第七十七條由自然資源部門進行處罰責令退還土地、限期拆除建筑物并恢復(fù)土地原狀。原本以為農(nóng)村村民亂占耕地建住宅的查處職責會在《中華人民共和國土地管理法實施條例》中明確，現(xiàn)在只有等待全國人大、最高院出臺《解釋》或者在已列入立法規(guī)劃的《中華人民共和國耕地保護法》中予以明確了。來源：個人圖書館（水深不語xb）

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