當事人向自然資源部郵寄《查處申請書》反映土地違法行為，請求自然資源部履行土地查處職責，自然資源部未處理，構成行政不作為。一審、二審法院認為當事人郵寄《查處申請書》的行為屬于《信訪條例》第二條規定的信訪事項，不屬于行政訴訟的受案范圍，適用法律錯誤。當事人的起訴，屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院應當立案受理。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 賠 償 裁 定 書

(2019)最高法行賠申493號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）：河南省三門峽市陜州區人民政府，住所地河南省三門峽市陜州大道18號。

法定代表人：胡志權，該區人民政府區長。

委托訴訟代理人：張耿，男，1976年5月23日出生，漢族，住河南省陜縣城區，系該區人民政府司法局工作人員。
委托訴訟代理人：王紅建，河南師道律師事務所律師。

再審申請人（一審被告、二審上訴人）：河南省三門峽市陜州區自然資源局，住所地河南省三門峽市陜州區溫塘永樂街東側。

法定代表人：郭月坤，該區自然資源局局長。

委托訴訟代理人：任強，男，1979年6月4日出生，漢族，住河南省三門峽市湖濱區，系該區自然資源局工作人員。

委托訴訟代理人：王華偉，河南瀛豫律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：天瑞集團三門峽鋁業有限公司，住所地河南省三門峽產業集聚區原種場院內。

法定代表人：汪燕民，該公司董事長。

委托訴訟代理人：趙立新，河南天基律師事務所律師。

委托訴訟代理人：宋國濤，河南天基律師事務所律師。

原審第三人：寶武鋁業科技有限公司（原河南同人鋁業有限責任公司），住所地河南省三門峽工業園禹王路。

法定代表人：智西巍，該公司董事長。

委托訴訟代理人：董愛民，男，1965年11月16日出生，漢族，住河南省義馬市，系該公司工作人員。

再審申請人河南省三門峽市陜州區人民政府（以下簡稱陜州區政府）、河南省三門峽市陜州區自然資源局（以下簡稱陜州區自然資源局）因與天瑞集團三門峽鋁業有限公司（以下簡稱天瑞鋁業公司）行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行賠終380號行政賠償判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

陜州區政府、陜州區自然資源局申請再審稱：天瑞鋁業公司提起本案行政賠償訴訟，超過《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定的起訴期限。原陜縣人民政府、原陜縣國土資源局出讓案涉國有土地使用權行為合法有效，該出讓地塊上并無天瑞鋁業公司的已建工程。在案涉國有土地使用權出讓之前，天瑞鋁業公司因資金短缺，早已無法進行項目整體建設，放棄案涉土地的競買人資格。因此，原陜縣人民政府、原陜縣國土資源局出讓案涉國有土地使用權行為與天瑞鋁業公司所稱巨額損失之間沒有任何因果關系。二審判決陜州區政府、原陜州區國土資源局采取補救措施，認定事實不清，適用法律錯誤。請求撤銷一、二審判決，依法改判。

天瑞鋁業公司答辯稱：一、二審將另案民事訴訟期間從本案起訴期限中扣除，認定天瑞鋁業公司起訴未超起訴期限，認定事實清楚，符合法律規定。原陜縣人民政府、原陜縣國土資源局案涉國有土地使用權出讓行為導致天瑞鋁業公司整體項目建設難以繼續，前期項目投資付之東流，與天瑞鋁業公司高達36125萬元的直接經濟損失之間存在復雜的因果關系，應當承擔相應的行政賠償責任。陜州區政府、陜州區自然資源局申請再審的理由不能成立，請求裁定駁回其再審申請。

本院經審查認為，本案系天瑞鋁業公司訴陜州區政府、原陜州區國土資源局國有土地使用權出讓行為違法時一并提起的行政賠償訴訟。另案行政確認違法之訴已確認天瑞鋁業公司起訴未超過起訴期限，本院予以支持。天瑞鋁業公司就案涉土地與原三門峽工業園管理委員會先后簽訂兩份《征地協議》，支付部分款項，與三門峽市地產交易管理中心就2017-18號地塊簽訂《成交確認書》，并經三門峽市人民政府三政土〔2008〕249號文件批復確認為上述地塊國有土地使用權的競得人，亦實際開發建設部分土地，故天瑞鋁業公司對取得案涉國有土地使用權具有信賴利益。原陜縣國土資源局收到天瑞鋁業公司異議申請后，在相關糾紛沒有妥善解決的情況下，仍報原陜縣人民政府批準將2013-36號地塊使用權出讓給原河南同人鋁業有限責任公司，不符合《閑置土地處置辦法》第二十一條規定的供應土地條件，已被另案行政判決確認違法，給天瑞鋁業公司造成的損失，應當依法賠償。二審過程中，陜州區政府、三門峽示范區管理委員會承諾同意安置已出讓的同等面積土地歸天瑞鋁業公司使用，天瑞鋁業公司亦同意通過協商及法定程序取得同樣面積土地，以繼續進行開發建設項目。二審綜合考慮本案實際情況，暫不采取金錢賠償方式解決本案爭議，維持一審判決，加判陜州區政府、原陜州區國土資源局采取補救措施，并無不當。陜州區政府、陜州區自然資源局申請再審的理由不能成立，本院不予支持。

綜上，陜州區政府、陜州區自然資源局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回河南省三門峽市陜州區人民政府、河南省三門峽市陜州區自然資源局的再審申請。

上訴人（原審被告）：保定市競秀區人民政府，住所地河北省保定市競秀區。

法定代表人：劉某偉。

委托代理人：黃某。

被上訴人（原審原告）：劉某平，男，1954年3月6日出生，漢族，住河北省保定市競秀區。

上訴人保定市競秀區人民政府（以下簡稱競秀區政府）因被上訴人劉某平訴其行政批復一案，不服河北省保定市中級人民法院（2023）冀06行初114號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

原審法院查明，劉某平系河北省保定市競秀區某某鄉某某村村民，在該村享有宅基地并建有房屋。2021年12月15日，保定市人民政府作出《關于同意對主城區**房**村實施改造的批復》。2021年12月16日，競秀區政府發布《征收土地預公告》，告知某某村及有關農戶該村城中村改造項目的征收范圍、征收目的以及土地現狀調查安排。某某村委會于2021年12月19日召開村黨支部會議，12月21日召開村民代表會議，12月27日召開黨員大會，決議收回全村宅基地使用權。2022年4月1日，競秀區政府向劉某平作出《政府信息公開申請答復書》，告知劉某平申請公開的某某村征收項目一書四方案工作正在推進中，暫時無法提供申請人申請的相關資料，同時向其提供《征收土地預公告》《競秀區政府城中村改造征收補償安置辦法》等文件。2022年4月13日，競秀區政府作出《收回宅基地使用權批復》，同意某某村委會收回包括村民劉某平在內的3宗宅基地使用權。2022年6月9日，某某村委會向劉某平作出《通知》，告知其未在《某某村委會關于限期騰退通知書》確定的時限內騰空宅基地上的房屋交由村委會拆除，嚴重阻礙了該村城中村改造工作的順利進行，根據《收回宅基地使用權批復》通知劉某平享受的安置補償待遇情況，并要求劉某平戶于6月11日前到村委會辦理補償安置事宜，將案涉宅基地騰空交由村委會拆除，逾期村委會將依法收回案涉宅基地使用權并拆除房屋。劉某平案涉房屋現已拆除。

原審認為，《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月26日修正）第六十六第一款第一項規定：“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：（一）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的……”。本案中，根據《政府信息公開申請答復書》《征地啟動公告》及《收回宅基地使用權批復》等內容，本案收回宅基地使用權系因競秀區某某鄉某某村城中村改造項目，且案涉批復在預征收期間作出。國家征地和村委會收回土地是兩種不同性質的收回土地行為，程序不一樣，適用的法律也不一樣。因此，在拆遷改造的背景下，競秀區政府作出案涉《收回宅基地使用權批復》適用法律錯誤，應予撤銷。盡管如此，考慮到拆遷改造事關城市轉型升級，城市要發展，居民生活環境要改善，在絕大多數村民已經簽約并完成拆遷的情況下，項目的推進已經勢在必行。因此，撤銷案涉《收回宅基地使用權批復》不利于項目的整體推進，勢必影響大多數人的利益，進而損害社會公共利益。故該院依照行政訴訟法相關條款，對案涉《收回宅基地使用權批復》確認違法，不予撤銷。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，判決確認保定市競秀區人民政府作出的《關于某某村村民委員會收回宅基地使用權的批復》（競批字〔2022〕6號）中同意某某村村民委員會收回村民劉某平宅基地使用權違法。

上訴人競秀區政府不服一審判決，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判駁回劉某平的訴請。主要理由：1．案涉收回宅基地使用權批復不屬于行政訴訟受案范圍。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第五項的規定，行政機關作出的不產生外部法律效力的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。一般來講，行政機關作出的行政批復用以調整規范上、下級行政機關之間的公權力關系，屬于不產生外部法律效力的行政行為，依法不屬于行政訴訟的受案范圍。只有在批復內容直接為公民、法人或其他組織創設了新的權利義務且已經外部化的情況下，該批復行為才對公民、法人或其他組織直接產生法律效力，才具有可訴性。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十六條的規定，收回集體土地使用權的法定主體是農村集體經濟組織，并非一級人民政府。原來批準用地的人民政府通過批準收回的方式，對收回行為行使監督權，是為了防止農村集體經濟組織違法收回集體土地使用權，侵害集體成員的合法權益。對外發生法律效力的是農村集體經濟組織的收回行為，并不是人民政府的批復或批準行為。本案中，被訴批復系某某村委會依據《中華人民共和國土地管理法》第六十六條的規定作出收回決定后，經某某鄉政府審核后層報競秀區政府作出的批復行為，屬于縣級人民政府對農村集體經濟組織收回本集體經濟組織成員土地使用權的監督行為，批復并未直接給被上訴人創設權利義務。對被上訴人權益產生實際影響的是該村集體經濟組織決定收回集體土地使用權的行為，被上訴人如不服，可以依法通過適當途徑尋求救濟。2．某某村委會收回案涉宅基地行為的前提和目的是為了鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，其收回行為與上訴人的批復行為完全符合法律規定。本案因某某村實施城中村改造時收回集體土地使用權引起，城中村改造對所涉及的土地處理方式有兩種，一是國家征收，二是集體收回土地，但最終土地的性質均會變更為國有建設用地，不應以某某村被列入征收名錄并處在預征收期間，主觀認定某某村的宅基地必須要經過征收程序方可進行。城中村改造工作有利于提高居民生活質量、優化社會管理水平、改善城市形象、推動產業轉型，符合絕大多數城中村居民的利益，具有社會公共利益屬性。故該批復行為合法且不應被撤銷。

被上訴人劉某平未在法定期限內提交答辯意見。

本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為，《中華人民共和國土地管理法》第六十六條第一款第一項規定，為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。本案中，競秀區政府雖依據上述規定作出案涉收回宅基地使用權批復，但在此之前競秀區政府即已發布《征收土地預公告》，對案涉集體土地啟動征收程序，即案涉收回宅基地使用權批復是在集體土地征收的大背景下作出的。《中華人民共和國土地管理法》第六十六條第一款第一項所規定的收回宅基地使用權僅限于“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”，用地主體仍為鄉（鎮）村，通常并不會導致土地性質由集體轉為國有，與集體土地征收存在明顯差別。因此，一審認為案涉收回宅基地使用權批復適用法律錯誤，并無不當。鑒于案涉城中村改造絕大多數村民已經簽約并完成拆遷，回遷及安置工作正在推進，一審以撤銷案涉收回宅基地使用權批復會給社會公共利益造成重大損害為由，判決確認該批復違法但不撤銷，亦無不當。另外，案涉收回宅基地使用權批復已經某某村委會后續作出的《通知》進一步外化，對外產生影響他人權益的法律效力，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上訴人競秀區政府的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人保定市競秀區人民政府負擔。

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