特許經營模式作為市政公用事業常見的政企合作模式。該模式在推動我國垃圾焚燒發電、污水處理等領域起到了非常關鍵的作用。

近兩年，受嚴控地方債、PPP糾偏等因素的影響，國辦函115號文PPP新機制出臺，《特許經營管理辦法》新規迎來了首次修訂。

修訂后的《管理辦法》將特許經營最長期限延長到40年。鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式參與特許經營項目，并應遵守PPP新機制有關支持清單關于民營企業項目領域和股比的規定，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。

那么特許經營模式如何開展呢？本文結合國家和地方層面的法律法規和政策要求，詳細了總結政府特許經營模式操作流程，包括授權實施機構、開展前期工作、方案編制、可行性評估、實施方案審查等，以期為相關業內人士提供參考和借鑒。

結合《市政公用事業特許經營管理辦法》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委第25號令）、《政府投資條例》（國務院令第712號）等國家層面文件規定、地方層面文件規定及相關項目實操經驗，政府特許經營項目操作流程如下：

首先，第一步還是明確誰來牽頭做，做什么，怎么做，最終想達到什么目標等等。

與PPP舊機制以及特許經營管理辦法一樣，文件明確地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等作為特許經營項目實施機構，負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。

縣級以上人民政府授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍。

具體可由有關部門或單位向本級人民政府書面申請啟動特許經營項目，本級人民政府以批復、會議紀要或授權書等形式明確項目采用特許經營模式實施、授權該部門或單位作為項目實施機構及具體授權范圍等相關事宜，如需委派政府出資代表參與項目公司出資，也可在文件中一并授權。

項目實施機構應當參照可行性研究報告編制規范，牽頭編制特許經營方案。（目前特許經營方案編寫大綱及要點的制定工作也在同步推進中，暫可先參照《國家發展改革委關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》發改投資規〔2023〕304號文，并可以重點對項目產出標準、全周期成本、收費機制和價格調整、提質增效、風險管控、各方職責分工等進行研究和論證。

根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委25號令）及《發改委關于切實做好<基礎設施和公用事業特許經營管理辦法>貫徹實施工作的通知》（發改法規〔2015〕1508號）的相關規定，政府特許經營項目可采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、建設-移交-運營（BTO）以及設計-建設-融資-運營（DBFO）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、運營管理（O&M）等方式開展，即新建項目、改擴建項目及存量項目均可采用政府特許經營模式實施。

新建項目及改擴建項目，若政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的，根據《政府投資條例》（國務院令第712號）的規定，應實行審批制，通常由實施機構或相關項目單位組織委托可研單位編制項目建議書、可行性研究報告等，并按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。若不涉及政府投資，則根據《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）的規定，實行核準制或備案制，可在前期由平臺公司作為主體先行完成核準或備案手續，待實施機構與特許經營者（項目公司）簽訂協議后，再將相關手續變更或重新辦理至特許經營者（項目公司）名下。政府核準投資項目目錄內的項目可由企業向核準機關提交項目申請書，辦理項目核準手續；政府核準投資項目目錄以外的項目，則僅需在開工建設前在項目在線監管平臺將相關信息進行備案。

存量項目若需轉讓所有權或經營權的，通常由實施機構或相關項目單位組織委托資產評估機構編制存量資產（經營權）評估報告，履行國有資產評估、轉讓等程序。

接下來必須敲定方案內容，明確由誰來把關審核、如何開展論證評估。

PPP舊機制下PPP項目實施方案由本級人民政府批準，特許經營管理辦法則明確由本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。而新機制則更加明確由地方各級發改部門嚴格把關項目特許經營方案等有關內容；特許經營方案比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續。

? ? 通俗點講，就是由地方各級發改部門負責審核特許經營方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，這與2019年的“發改投資規〔2019〕1098 號文”一脈相承。而不再要求開展舊機制下的物有所值評價和財政承受能力論證，“兩評一案”成為歷史。

實施機構可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

根據六部委25號令，特許經營項目實施方案應當包括以下內容：

①　項目名稱；

②　項目實施機構；

③　項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；

④　投資回報、價格及其測算；

⑤　可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等；

⑥　特許經營協議框架草案及特許經營期限；

⑦　特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

⑧　政府承諾和保障；

⑨　特許經營期限屆滿后資產處置方式；

⑩　應當明確的其他事項。

實踐中，通常由實施機構委托專業的第三方咨詢機構編制特許經營實施方案。

實施機構可以委托具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性評估，完善特許經營項目實施方案。

根據六部委25號令，特許經營可行性評估應當主要包括以下內容：

①　特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等；

②　所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監管要求等；

③　相關領域市場發育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；

④　用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。

實踐中，通常由實施機構委托專業第三方咨詢機構通過編制可行性評估報告的方式完成項目可行性評估，并根據可行性評估情況進一步完善實施方案。

根據六部委25號令，“需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定”；“需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。”

實踐中，通常由實施機構或財政部門委托第三方咨詢機構通過編制物有所值評估報告及財政承受能力論證報告的方式完成項目物有所值評估及財政承受能力論證。物有所值評估報告編制及評估方式通常參考《關于印發<PPP物有所值評價指引（試行）>的通知》（財金〔2015〕167號），對項目進行定性及定量評價。財政承受能力論證報告的編制及論證方式通常參考《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金〔2015〕21號），對項目支出責任總額和分年度數額進行分析，并結合項目合作期內預計的各年本級政府支出預算進行論證。

由實施機構會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

實施機構綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

實踐中，通常由本級人民政府通過批復、會議紀要等形式明確實施方案審查通過的結果。

由實施機構委托招標代理及咨詢機構根據審定的特許經營項目實施方案，編制采購文件及特許經營協議。采購文件中應載明是否要求成立特許經營項目公司。

根據六部委25號令，特許經營協議應當主要包括以下內容：

①　項目名稱、內容；

②　特許經營方式、區域、范圍和期限；

③　項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

④　所提供產品或者服務的數量、質量和標準；

⑤　設施權屬，以及相應的維護和更新改造；

⑥　監測評估；

⑦　投融資期限和方式；

⑧　收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；

⑨　履約擔保；

⑩　特許經營期內的風險分擔；

?　政府承諾和保障；

?　應急預案和臨時接管預案；

?　特許經營期限屆滿后，項目及資產移交方式、程序和要求等；

?　變更、提前終止及補償；

?　違約責任；

?　爭議解決方式；

?　需要明確的其他事項。

由實施機構通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。

依法選定的特許經營者，應當向社會公示。

第三步、第四步就如同一場婚姻，相親、選如意郎君、牽手，與之領證、辦酒席。

? ? 項目實施機構通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者（或聯合體），并與之簽訂特許經營協議，如需成立項目公司的，先簽訂初步協議，待項目公司成立后再與項目公司簽訂特許經營協議，這與特許經營管理辦法的要求基本一致。

新機制并非對“公開競爭方式”提出具體、明確的要求，而特許經營管理辦法則提出可采用招標、競爭性談判等幾種競爭方式，并明確特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當采用招標方式。

實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。

來源：《企服萬事通》

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