應急管理局行政執法敗訴典型案例

案例一：寧夏合力萬興汽車制造有限公司與吳忠市利通區應急管理局行政處罰案

　　審理法院及案號：寧夏回族自治區吳忠市中級人民法院 2024寧03行終98號

基本案情：2023年5月16日，吳忠市利通區應急管理局向轄區企業通過微信群轉發《吳忠市利通區重大事故隱患專項排查整治2023行動方案的通知》，要求各企業認真開展自查自改，建立重大事故隱患臺賬，對查明的重大隱患能立即整改的，要迅速整改；需要一定時間整改的，要明確責任人、措施、資金、期限和應急預案，并案分級屬地原則向負有安全監管職責的鄉鎮、行業部門報告，確保重大隱患動態清零、閉環管理。負有安全監管職責的有關部門對于企業主要負責人重點任務落實情況精準嚴格執法，嚴格實施打非治違專項行動。對企業自查出的重大事故隱患，已按規定報告并采取有效措施消除的，依法不予行政處罰。對排查整治不力導致重大事故隱患依然存在或發生事故的，依法對企業和主要負責人實行“一案雙罰”。合力萬興公司工作人員王巍在微信群回復“收到”。2023年8月9日，吳忠市利通區應急管理局執法人員對合力萬興公司進行了安全生產現場檢查，檢查內容包括特種作業人員培訓取證。現場檢查發現合力萬興公司2名從事焊接工作人員馬龍、吳生兵未取得金屬焊接與熱切割特種作業操作證。吳忠市利通區應急管理局于當日作出（吳利）應急責改［2023］041號《責令限期整改指令書》責令合力萬興公司就發現的問題在2023年9月11日前整改完畢。并作出（吳利）應急現決［2023］041號《現場處理措施決定書》，載明因合力萬興公司電焊工未取得金屬焊接與熱切割特種作業操作證，以上存在的問題無法保證安全生產，作出了暫時停產停業整頓，待電焊工取得金屬焊接與熱切割特種作業操作證后方可恢復生產的現場處理決定。并于當日就合力萬興公司存在的特種作業人員未持證上崗違法行為進行立案。后于2023年8月10日向合力萬興公司法定代表人胡某某制作了調查詢問筆錄，核實了合力萬興公司工作人員馬龍、吳生兵未取得金屬焊接與熱切割特種作業操作證進行金屬焊接作業的事實。2023年9月5日作出了（吳利）應急罰［2023］041號《行政處罰決定書》，對合力萬興公司作出70000元罰款的行政處罰。

法院認為：關于吳忠市利通區應急管理局過罰是否適當問題。《中華人民共和國安全生產法》第九十七條第七項“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款：（七）特種作業人員未按照規定經專門的安全作業培訓并取得相應資格，上崗作業的。”《自治區應急管理廳關于調整〈寧夏回族自治區安全生產行政處罰裁量權基準（2020版）〉部分內容的通知》（寧應急（2022）20號）對安全生產法第九十七條第七項裁量基準明確，有兩名特種作業人員未按照規定經專門的安全作業培訓取得特種作業操作資格證書的，處五萬元以上八萬元以下的罰款……。吳忠市利通區應急管理局依照上述規定對合力萬興公司作出罰款70000元的行政處罰，罰款數額雖在規定的區間內，但實施行政處罰須與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，既要基于維護公共利益和社會秩序，給予違法行為人足夠的懲戒，又要防止對行政相對人造成過度負擔，確保過罰相當。本案中合力萬興公司雖存在違法事實，但在被責令整改后立即安排上述兩名從事焊接工作的人員進行熔化焊接熱切割作業的安全作業培訓和參加相應考試，并取得了特種作業操作證。合力萬興公司初次違法，且未造成嚴重的后果。吳忠市利通區應急管理局給予合力萬興公司罰款70000元的行政處罰，有違“首違不罰”的處罰適用原則，且明顯過罰不當。處罰并非行政執法的最終目的，規范企業依法依規開展生產，杜絕安全事故發生才是行政執法的目標任務。優化當前營商環境應著力為企業創造既寬松又合法合規的法制營商環境，更多采取包容審慎監管和柔性執法方式，助推企業發展，提升法治政府建設水平。因此，本院依法撤銷吳忠市利通區應急管理局作出的（吳利）應急罰（2023）041號行政處罰決定書及吳忠市利通區人民政府作出的吳利政復決字［2023］第13號行政復議決定書。吳忠市利通區應急管理局可根據本案違法事實及后果并結合合力萬興公司整改情況重新作出處罰決定。

裁判結果

　　一、撤銷被上訴人吳忠市利通區應急管理局作出的（吳利）應急罰（2023）041號行政處罰決定書；

　　二、撤銷被上訴人吳忠市利通區人民政府作出的吳利政復決字［2023］第13號行政復議決定書；

　　三、撤銷吳忠市利通區人民法院作出的（2024）寧0302行初4號行政判決書。

案例二：噴噴食府訴珠海市香洲區應急管理局安全生產監督行政處罰案

　　審理法院及案號： 廣東省珠海市中級人民法院（2019）粵04行終155號

【基本案情】

　　香噴噴食府與某廣告公司簽訂合同，約定由其負責香噴噴食府戶外招牌拆改及LED字的安裝。后某廣告公司口頭將搭建拆除竹排架的工作發包給自然人林某，林某安排了沒有高空作業資質的王某負責搭拆排架。2017年3月13日，王某在拆除竹排架時墜落至地面，被送至醫院搶救，于29日醫治無效身亡。2017年3月23日，珠海市香洲區城市管理局對香噴噴食府頒發戶外廣告設施和招牌設置許可證。原珠海市香洲區安全生產監督管理局在作出行政處罰案件調查報告和行政處罰集體討論記錄后，作出（珠香）安監罰〔2017〕9號《行政處罰決定書》。香噴噴食府不服，向珠海市人民政府申請行政復議，珠海市人民政府對《行政處罰決定書》予以維持。香噴噴食府不服，依法提起行政訴訟。珠海市金灣區人民法院作出行政判決書，以（珠香）安監罰〔2017〕9號《行政處罰決定書》程序違法為由，判決撤銷上述行政處罰決定書和行政復議決定書。2018年11月28日，原珠海市香洲區安全生產監督管理局向香噴噴食府直接送達行政處罰告知書和行政處罰聽證告知書。香噴噴食府書面放棄聽證。2018年12月3日，原珠海市香洲區安全生產監督管理局作出（珠香）安監罰〔2018〕6號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴行政處罰決定）認定香噴噴食府未經許可擅自設置戶外招牌，將舊的戶外招牌拆除和新的戶外招牌安裝承攬給沒有設計、施工等相關資質的某廣告公司，導致事故發生，對事故負有責任。根據《生產安全事故報告和調查處理條例罰款處罰暫行規定》第三條，認定香噴噴食府為事故發生單位。依據《中華人民共和國安全生產法》第一百零九條第一款第一項和《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第十四條的規定，決定給予其20萬元罰款的行政處罰。香噴噴食府不服，提起本案訴訟。

廣東省珠海市中級人民法院經審理認為：香噴噴食府與某廣告公司之間形成的是加工承攬合同關系，組織員工生產、完成工作任務、收取工作報酬的主體是承攬人某廣告公司，定作人香噴噴食府只是驗收工作成果、支付報酬而已，不是組織本次生產活動的主體單位。從戶外廣告設施和招牌設置許可證可知，香噴噴食府設置的是戶外招牌。根據住建部《城市戶外廣告設施技術規范》的規定，戶外招牌不屬于戶外廣告設施。戶外廣告設施的設計和施工單位應具備相應的資質，但戶外招牌的制作、安裝、施工沒有此項規定。香噴噴食府沒有審查承攬單位相關資質的法定義務。本案不屬于《中華人民共和國安全生產法》第四十六條第一款“生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人”規定的情形，香噴噴食府不是本案生產安全事故責任單位。

　裁判結果：

　　撤銷原珠海市香洲區安全生產監督管理局于2018年12月3日作出（珠香）安監罰〔2018〕6號《行政處罰決定書》。

案例三：福建省誠毅工程建造有限公司與丘北縣應急管理局行政處罰案

　　審理法院及案號：云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院（2020）云26行終110號

　基本案情：2019年7月14日17時20分許，福建省誠毅工程建造有限公司在位于丘北縣筆架山片區凱旋御景項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業時發生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。事故當日22時15分許，應急管理局接到事故情況報案。2019年7月15日，應急管理局向丘北縣人民政府請示成立“丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組”。2019年7月19日，丘北縣人民政府辦公室作出丘政辦發（2019）149號文件《丘北縣人民政府辦公室關于成立丘北偉業地產開發有限公司凱旋御景樓盤在建工程7.14死亡事故調查組的通知》，成立調查組。調查組成立后就開展調查工作并做出了《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》。該調查報告作出后，2019年8月30日，應急管理局作出丘應急請（2019）10號文件向丘北縣人民政府請示，即：應急管理局關于審定《福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告》的請示。2019年9月26日，丘北縣人民政府作出丘政復（2019）444號文件《丘北縣人民政府關于福建省誠毅工程建造有限公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故調查報告的批復》。2019年9月30日，應急管理局對“福建省誠毅工程建造有限公司丘北分公司凱旋御景項目7.14布料機墜落導致物體打擊一般事故案”進行立案查處。2019年12月4日，應急管理局對億邦公司作出丘應急罰告〔2019〕事故-01號《行政處罰告知書》和丘應急聽告〔2019﹞事故-01號《行政處罰聽證告知書》。2019年12月5日，億邦公司書面提出《行政處罰聽證申請書》要求舉行聽證。2019年12月11日，應急管理局向億邦公司作出丘應急聽通〔2019〕事故-01號《行政處罰聽證通知書》。2019年12月20日，應急管理局主持舉行聽證會。2019年12月24日，應急管理局作出丘應急聽報〔2019〕事故-01號《聽證報告書》。2019年12月25日，應急管理局作出丘應急罰集〔2019〕事故-02號《行政處罰集體討論記錄》。2019年12月25日，丘北縣應急管理局作出丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》，認定：億邦公司違反安全管理人員履行職責不到位，無安全生產教育培訓記錄臺賬，安全生產檢查記錄臺賬不規范、不健全，對派出人員安全教育培訓不到位，對事故發生負有責任。依據《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款、第一百零九條第（一）項規定，對億邦公司作出行政處罰21萬元的罰款。

法院認為：本案發生的事故是因建筑施工的起重機械在操作作業過程中所吊起的布料機墜落發生的事故。根據《中華人民共和國特種設備安全法》第二條“特種設備的安全生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法；本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備。”的規定，本案發生事故的起重機械屬于特種設備，特種設備安全的監督管理適用本法。根據《中華人民共和國安全生產法》第二條“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”的規定，已經明確了如果有關法律、行政法規對特種設備安全另有規定的，適用其規定。也就是說明在法律的適用上特別法優于普通法的規定，本案涉及到的普通法是《中華人民共和國安全生產法》，特別法是《中華人民共和國特種設備安全法》。《中華人民共和國特種設備安全法》已對特種設備的安全生產、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理作了明確的相關規定，故，本案是起重機械發生事故是屬于特種設備安全的監督管理范圍，應適用《中華人民共和國特種設備安全法》相關規定進行處罰。

裁判結果;撤銷被告應急管理局作出的丘應急罰〔2019〕事故-03號《行政處罰決定書》.

案例四：聊城某工藝制品有限公司與聊城市東昌府區應急管理局行政處罰案----行政處罰決定程序違法、適用法律錯誤

　　審理法院及案號：聊城中級人民法院（2021）魯15行終47號

基本案情：2019年10月16日，聊城某工藝制品有限公司因需續接四間鋼構車間，與孔某越簽訂鋼構制作安裝協議，明確了雙方的權利和義務，協議約定：鋼結構制作安裝概況、乙方的承攬范圍、承包費、工期、質量要求、安全要求及出現事故全部由乙方負責；原告將續接四間車間的立柱、鋼梁焊接及安裝這部分事宜承攬給孔某越。原告與孔某越簽訂承攬合同后，孔某越即以自己的技術、人員和設備在原告處進行四間車間立柱、鋼梁的焊接及安裝。2019年11月2日在鋼構制作安裝施工現場安裝過程中，孔某越雇傭的孔某熙從高處不慎墜落亡故。（2020）魯1502行初6094號民事判決書載明，死者親屬曾提起訴訟，沃鑫公司支付死者親屬10萬元后，死者親屬撤回了起訴；死者親屬隨后對承攬人孔某越、沃鑫公司等提起訴訟，一審認定，根據死者的過錯程度，一審法院酌定死者承擔損失的30%，孔某越作為雇主，承擔損失的60%，沃鑫公司在選任承攬人時，未對承攬人的勞動能力、條件、安全防范措施等進行審慎審查，存在一定的過失，依法應承擔10%的賠償責任。另查明，2020年1月7日，被告稱接到《消費日報》記者采訪，稱其接到群眾反映，得知原告涉嫌瞞報生產安全事故。被告于2020年1月13日進行了立案，2020年1月19日向原告送達《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。被告于2020年2月23日作出(東昌）應急罰[2020］002-1號《行政處罰決定書(單位）》并于當日送達原告，認定沃鑫公司將生產經營項目發包給不具備安全生產條件或相應資質的個人，發生高處墜落事故，造成一人死亡；事故發生后未按照國家有關規定報告負有安全生產監督管理職責的部門，違反了《中華人民共和國安全生產法》第四十六條第一款、第八十條第二款的規定，依據《中華人民共和國安全生產法》第一百零九條第一項、《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第十四條第二款的規定，決定給予處人民幣伍拾萬元罰款的行政處罰。

一審法院認為，《生產安全事故報告和調查處理條例》第三條第一款第（四）項規定：“一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬以下直接經濟損失的事故。”第十九條第二款規定：“重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查。省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。”第二十四條規定：“事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定。事故調查組組長主持事故調查組的工作。”《山東省生產安全事故報告和調查處理辦法》第七條規定：“安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門接到事故報告后，應當按照下列規定上報事故情況，并通知公安機關、監察機關、人力資源社會保障行政部門、工會和人民檢察院，同時上報本級人民政府。”第二十七條規定:“重大事故、較大事故、一般事故的事故調查報告，由負責組織事故調查的人民政府依照有關規定履行相關程序后，于收到事故調查報告之日起15日內批復給下級有關人民政府、事故調查組的有關成員單位和事故發生單位。有關機關應當按照批復意見，依法對事故發生單位及其有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分，并監督有關整改措施的落實。”《中華人民共和國安全生產法》第九條、《生產安全事故和調查處理條例》第三十二條第二款、第四十三條的規定，對發生一般事故的單位及其有關責任人員罰款的行政處罰，由縣級人民政府安全生產監督管理部門決定。本案中，案涉事故死亡一人，根據生產安全事故報告和調查處理條例的規定，必須由縣（市、區）人民政府組成事故調查組進行調查，事故調查組的組長應當由負責事故調查的人民政府指定，并由公安機關、監察機關、人力資源社會保障行政部門、工會和人民檢察院組成；事故調查組出具事故調查報告后，由負責組織事故調查的人民政府依照有關規定履行相關程序后，于收到事故調查報告之日起15日內批復給下級有關人民政府、事故調查組的有關成員單位和事故發生單位。有關機關應當按照批復意見，依法對事故發生單位及其有關人員進行行政處罰。被告辯稱其行政處罰行為系依據《山東省安全生產舉報管理辦法》（魯安監【2013】107號山東省安全生產監督管理局文件《關于印發<山東省安全生產舉報管理辦法>的通知》）第十六條第二款之規定：“舉報內容經核查屬實，需要立案處理的，在主體合法、事實清楚、證據確鑿、程序正當的前提下，依法給予行政處罰。”本案被告對原告的行為履行了核查程序，經查確系瞞報行為，故依法作出本案行政處罰。經查2015年11月1日起施行的《山東省安全生產舉報管理辦法》（有效期至2020年10月31日止）第十五條規定：“舉報事實經查屬實的，負有安全生產監督管理職責的部門要依法實施行政處罰或采取強制措施；舉報事項為謊報、瞞報生產安全事故，經查實屬實的，要根據事故等級，報請有管轄權的縣級以上人民政府負責調查處理。”綜上，本案中被告聊城市東昌府區應急管理局雖具有對區域內所發生的一般事故的單位及其有關責任人員進行處罰的法定職責，但其未經政府授權或委托組成調查組調查、出具調查報告、并經人民政府批復，就自行以瞞報生產安全事故為由對原告作出處罰，屬程序違法，其行政行為依法應予撤銷。

裁決結果：依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第（三）項之規定，判決撤銷聊城市東昌府區應急管理局作出的(東昌)應急罰【2020】002-1號行政處罰決定書（單位）。案件受理費50元，由被告聊城市東昌府區應急管理局負擔。

案例五：桐誠合作社與清原縣應急局行政處罰案---行政處罰決定缺乏事實和法律依據

　　劉某系桐誠合作社法定代表人，2019年9月12日3時30分左右，在桐誠合作社出欄蛋雞裝車時，發生一起觸電事故，致抓雞隊成員周某財死亡，桐誠合作社雇傭抓雞隊，抓雞隊的勞務費由桐誠合作社支付，事故現場在桐誠合作社住所地(××××組)經營區域內。2020年5月14日清原縣應急局以原告劉某在其履行本單位負責人安全生產不力，未建立健全本單位安全生產責任制，未組織制定本單位安全規章制度和操作規程，督促、檢查本單位安全生產不力，未及時消除生產安全事故隱患，未對雇傭的抓雞隊成員進行安全生產教育培訓的事實。根據《中華人民共和國安全生產法》第十八條第(一)項、第(二)項、第(五)項、第九十二條第(一)項，《生產安全事故罰款處罰規定(試行)》第四條、第十八條的規定，決定給予劉某罰款10.0986萬元的行政處罰(2018年全省職工年平均工資為67324元×5倍×30%=100986元)。原告不服上述決定，以桐誠合作社非企業法人、受害人周某財不是原告或桐誠合作社雇傭人員為由，于2020年10月20日要求撤銷該行政處罰決定書。

原審法院認為，本案的爭議焦點是，其一、桐誠合作社是否屬于《中華人民共和國安全生產法》第二條規定的在中華人民共和國領域內從事生產經營活動單位的問題，原審法院認定桐誠合作社具備生產經營單位的要件，是《中華人民共和國安全生產法》第二條規定的從事生產經營活動的單位，桐誠合作社經營過程中發生的安全事故在《中華人民共和國安全生產法》調整范圍內，原告劉利系桐誠合作社法定代表人，其應履行本單位生產經營的安全責任人職責，桐誠合作社發生安全生產事故，原告應當承擔單位負責人責任，被告依據相關法律規定對其處罰并無不當。其二、關于死亡人員(周某財)是否是桐誠合作社或原告劉利所雇傭的問題，桐誠合作社經營過程中發生了觸電一般事故，造成本單位所雇傭人員一人死亡的后果，被告按相應程序、依據相關法律規定，對桐誠合作社的法定代表人原告劉利的違法行為所作出的行政處罰決定，認定事實清楚、證據充分、程序合法、適用法律法規正確，故對原告的訴訟請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，一審判決：駁回原告劉利的訴訟請求。案件受理費50元，由原告承擔。劉某不服判決提起上訴。

　遼寧省撫順市中級人民法院認為，本案的爭議焦點是案涉事故是否是桐誠合作社在生產經營過程中發生的生產安全事故，被上訴人對上訴人作出的(清)應急罰[2020]3-2號行政處罰決定是否合法。本案上訴人為養雞戶，其為享受低息貸款而組建桐誠合作社，為該合作社的法定代表人，雖然該合作社辦理了工商登記，取得了營業執照，但該合作社沒有與其成員或非成員進行交易，沒有經營收入及利潤分配，沒有形成民主管理，互助經營的組織形式，不符合農民專業合作社的經營性質。本案案涉事故的發生是因上訴人找抓雞隊抓雞準備運輸、銷售，上訴人支付費用給抓雞隊，由于抓雞隊的成員觸碰到高壓電線而導致死亡，桐誠合作社在抓雞、運輸、銷售過程中沒有為上訴人提供服務，抓雞、運輸、銷售行為是上訴人個人的經營行為并非是桐誠合作社與成員間的服務行為。生效的民事判決已認定上訴人與受害者之間形成雇傭關系，并未認定桐誠合作社與受害人是雇傭關系，被上訴人沒有提供充分有效的證據證明案涉事故是桐誠合作社在生產經營過程中發生的，被上訴人認定“桐誠合作社與受害人為雇傭關系，受害人受合作社管理，由合作社支付勞務費，認定案涉事故是桐誠合作社發生的生產安全事故。”認定事實不清，證據不足，故被上訴人認為上訴人作為桐城合作社的法定代表人，未履行桐誠合作社的安全生產管理職責，對上訴人作出(清)應急罰[2020]3-2號行政處罰決定缺乏事實和法律依據。原審判決駁回上訴人的訴訟請求不當。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項的規定，判決如下：一、撤銷新賓滿族自治縣人民法院(2020)遼0422行初119號行政判決;二、撤銷被上訴人清原滿族自治縣應急管理局作出的(清)應急罰[2020]3-2號行政處罰決定;

案例六：廣州市劇院之聲音響科技有限公司與廣州市白云區應急管理局行政處罰案

　　審理法院及案號：廣州鐵路運輸中級法院行 （2020）粵71行終1927號

基本案情：廣州市劇院之聲音響科技有限公司為于2014年9月24日登記設立的有限責任公司（自然人投資或控股），經營范圍為科技推廣和應用服務業，法定代表人為何錫允，住所地為廣州市白云區第六工業區A1棟。2019年6月28日，被告白云區應急管理局到原告處進行安全生產檢查并制作現場檢查記錄，發現原告存在未按照規定對2名新入職員工（陳嘯、鐘良才，入職時間分別為2019年6月10日、2019年6月15日）進行安全生產教育和培訓、未按照規定制定生產安全事故應急救援預案的問題。被告白云區應急管理局對原告存在的問題進行了立案，并作出（穗云）應急責改〔2019〕C0069號《責令限期整改指令書》，查明原告未按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓及未按照規定制定生產安全事故應急救援預案，責令原告對上述問題于2019年7月5日前整改完畢。2019年7月9日，被告白云區應急管理局對原告進行復查并作出（穗云）應急復查〔2019〕C0069號《整改復查意見書》，稱原告已按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓、已按照規定制定生產安全事故應急救援預案。2019年7月17日，被告白云區應急管理局對原告法定代表人何錫允進行調查詢問并制作了詢問筆錄，何錫允稱原告自2014年9月4日成立至2019年6月28日，曾在石門街安監中隊的協助下建立過相關的臺賬資料，但被告白云區應急管理局于2019年6月28日檢查時發現原告沒有制定符合要求的生產安全事故應急救援預案；原告存在的問題與被告白云區應急管理局對原告發出的（穗云）應急責改〔2019〕C0069號《責令限期整改指令書》中責令整改的內容相一致；原告已于2019年6月28日下午17時30分對員工陳嘯、鐘良才進行了安全生產教育和培訓，并于2019年6月29日重新制定了生產安全事故應急救援預案。2019年7月22日，被告白云區應急管理局以案件情況復雜為由，將該案延期至90日內作出行政處罰決定。2019年7月26日，被告白云區應急管理局制作了（穗云）應急罰告〔2019〕C039號《行政處罰告知書》，告知原告擬對其作出行政處罰的事實、理由、依據，同時告知原告享有陳述和申辯的權利。2019年7月29日，被告白云區應急管理局向原告郵寄送達《行政處罰告知書》，原告拒收該《行政處罰告知書》。2019年8月15日，被告白云區應急管理局制作了（穗云）應急罰〔2019〕C039號《行政處罰決定書（單位）》，查明原告未按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓、未按照規定制定生產安全事故應急救援預案，違反了《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款、第七十八條的規定，依據《中華人民共和國安全生產法》第九十四條第（三）項、第（六）項的規定，決定對原告給予一萬五千元罰款的行政處罰。同日，被告白云區應急管理局工作人員向原告送達該行政處罰決定書，原告現場負責人拒絕簽收。被告白云區應急管理局在石門街安監中隊及石門街環安辦工作人員的見證下向原告留置送達（穗云）應急罰〔2019〕C039號《行政處罰決定書（單位）》和《廣州市非稅收入繳款通知書》（編號：561900616738）。原告不服，于2019年8月16日向被告白云區政府申請行政復議。被告白云區政府受理后，于2019年8月22日向被告白云區應急管理局發出《提出行政復議答復通知書》。2019年8月29日，被告白云區應急管理局提交行政復議答復書及證據材料。2019年10月8日，被告白云區政府以案件情況復雜為由，向原告及被告白云區應急管理局發出《行政復議延期審理通知書》，根據《中華人民共和國行政復議法》第三十一條第一款的規定，延期至2019年11月14日前作出行政復議決定。2019年11月11日，被告白云區政府作出《中止行政復議審查通知書》，中止案件的審理。2019年12月2日，被告白云區政府恢復對案件的審理。當天，被告白云區政府作出云府行復〔2019〕328號《行政復議決定書》，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項的規定，維持了被告白云區應急管理局作出的（穗云）應急罰〔2019〕C039號《行政處罰決定書（單位）》。

一審法院認為：《中華人民共和國安全生產法》第九條第一款規定：“國務院安全生產監督管理部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。”該法第六十二條規定：“安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權:（一）進入生產經營單位進行檢查，調閱有關資料，向有關單位和人員了解情況;（二）對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正;對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定……”據此，被告白云區應急管理局依法負有對本區域內安全生產工作進行監督管理、對生產經營單位進行調查并作出行政處罰的職權。《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款規定：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。”第七十八條規定：“生產經營單位應當制定本單位生產安全事故應急救援預案，與所在地縣級以上地方人民政府組織制定的生產安全事故應急救援預案相銜接，并定期組織演練。”《生產安全事故應急預案管理辦法》（2016年7月1日施行）第十二條規定：“生產經營單位應當根據有關法律、法規、規章和相關標準，結合本單位組織管理體系、生產規模和可能發生的事故特點，與相關預案保持銜接，確立本單位的應急預案體系，編制相應的應急預案，并體現自救互救和先期處置等特點。”《中華人民共和國安全生產法》第九十四條規定：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……（三）未按照規定對從業人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產教育和培訓，或者未按照規定如實告知有關的安全生產事項的；……（六）未按照規定制定生產安全事故應急救援預案或者未定期組織演練的；……”根據上述規定，企業應當按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓，制定生產安全事故應急預案，并針對企業特點及所有作業崗位制定應急處置和安全措施，以形成安全生產應急預案體系。本案中，原告未按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓，未制定生產安全事故應急救援預案，該事實有現場檢查記錄、詢問筆錄等證據予以證實，被告白云區應急管理局認定原告構成安全生產違法行為，認定事實清楚，證據確鑿充分。關于應否處罰的問題，《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”第五條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”第二十七條第二款規定：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”《安全生產行政處罰自由裁量適用規則（試行）》第十六條第一款規定：“當事人有下列情形之一的，不予處罰：……（二）安全生產違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的……”《廣州市安全生產監督管理局規范安全生產行政處罰自由裁量權規定》第九條規定：“符合《安全生產行政處罰自由裁量適用規則（試行）》第十六條情形的，不予處罰。”因此，行政機關實施行政處罰時，應視具體違法情節、過錯程度、危害后果等因素綜合考慮，行使裁量權。行使裁量權時，應當堅持處罰與教育相結合原則，做到過罰相當、罰當其責。本案中，原告在被告白云區應急管理局第一次現場檢查并責令整改后，及時整改糾正其違法行為，未產生實際危害后果，屬于前述規定的“安全生產違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的”情形，被告白云區應急管理局在原告已及時糾正的情況下仍然作出行政處罰，處罰明顯不當，依法應予撤銷。《中華人民共和國行政復議法》第十二條規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”因此，原告不服被告白云區應急管理局作出的涉案行政處罰，向被告白云區政府申請行政復議，被告白云區政府有權依法進行行政復議。根據前述分析，被告白云區應急管理局作出的涉案處罰明顯不當，被告白云區政府作出涉案行政復議決定書維持被告白云區應急管理局的行政行為，適用法律錯誤，依法應予撤銷。綜上，原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項、第七十九條之規定，判決：一、撤銷被告廣州市白云區應急管理局于2019年8月15日作出的（穗云）應急罰〔2019〕C039號《行政處罰決定書（單位）》；二、撤銷被告廣州市白云區人民政府于2019年12月2日作出的云府行復〔2019〕328號《行政復議決定書》。

二審法院認為，二審爭議焦點是上訴人針對被上訴人涉案行為罰款一萬五千元的依據是否充分。首先，被訴處罰決定認定被上訴人存在未按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓、未按照規定制定生產安全事故應急救援預案的二個違法行為，決定一并對被上訴人給予一萬五千元罰款的行政處罰，但在被訴處罰決定中并未列明分別對二個違法行為罰款的數額。上訴人的答辯材料顯示，上訴人對于被上訴人未按照規定對從業人員進行安全生產教育和培訓的行為予以罰款五千元，對于被上訴人未按照規定制定生產安全事故應急救援預案的行為罰款一萬元。其中，被上訴人未依法制定生產安全事故應急救援預案的違法事實清楚。根據《中華人民共和國安全生產法》第三條規定，安全生產工作堅持安全第一、預防為主，監管部門應當加強事前監督，關口前移，防微杜漸。被上訴人自其成立至被檢查之日的五年時間里，仍未按照規定制定生產安全事故應急救援預案，上訴人根據《中華人民共和國安全生產法》第七十八條和第九十四條第（六）項以及《廣州市安全生產監督管理局規范安全生產行政處罰自由裁量權規定》中安全生產行政處罰自由裁量權細化基準表序號第9項規定，在責令限期被上訴人改正同時，在三萬元以下的裁量范圍內，對被上訴人罰款一萬元，已經考慮到了被上訴人及時整改的情節，并無不當，原審法院認定涉案安全生產違法行為輕微、處罰明顯不當的依據不足，本院予以糾正。其次，關于上訴人認定被上訴人存在未對從業人員進行安全生產教育和培訓的問題。《中華人民共和國安全生產法》第二十五條第一款規定：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。”本案中，被上訴人二名新入職員工的入職時間分別是2019年6月10日、6月15日，涉案執法檢查在2019年6月28日，從現有證據看，新員工剛入職不久，相關的培訓仍在進行，也沒有證據證明該二名新入職員工已經上崗作業。故此，上訴人認定被上訴人未對從業人員進行安全生產教育和培訓，并予以處罰的事實依據不足。綜上，鑒于被訴處罰決定未對上述兩個違法行為及其罰款金額作區分處理，對被上訴人的兩個行為并處罰款一萬五千元的部分事實依據不足，被訴行政復議決定維持被訴行政處罰決定，處理不當。原審法院判決撤銷被訴處罰決定以及復議決定，處理結果正確，本院予以維持。上訴人的上訴請求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：駁回上訴，維持原判。

案例七：楊明與蕪湖市灣沚區應急管理局安全生產行政處罰案

　　審理法院及案號：安徽省蕪湖市中級人民法院（2021）皖02行終6號

基本案情，2019年11月，蕪湖市晨磊工程機械租賃有限公司（以下簡稱晨磊公司）和合肥天藍建設工程有限公司簽訂了一份建筑吊籃租賃合同，合同約定晨磊公司向合肥天藍建設工程有限公司提供高空作業吊籃29臺，用于其承建的蕪湖縣中梁．龍璽臺小區外墻工程，吊籃的拆裝由晨磊公司負責。晨磊公司自2019年11月13日進場，2020年5月3日11時許，晨磊公司雇員柏四在16-2#樓樓頂平臺安裝吊籃施工作業，從屋面下放吊籃懸掛機構鋼絲繩的過程中，從六樓樓頂墜落身亡。事發時柏四未系安全帶。事故發生后，晨磊公司與受害人家屬協商，雙方于2020年5月8日，簽訂賠償協議，約定一次性賠付柏四家屬人民幣140萬元，現該款已支付。2020年5月29日，原蕪湖縣人民政府組織多部門成立了蕪湖縣中梁．龍璽臺工程“2020.5.3”高處墜落事故調查組，開展事故調查。2020年7月30日，原蕪湖縣人民政府作出《關于同意蕪湖縣中梁．龍璽臺工“2020.5.3”高處墜落事故調查報告的批復》（蕪政秘〔2020〕61號）。2020年8月21日，灣沚區應急管理局向楊明送達安全生產行政處罰告知書。因楊明申請，灣沚區應急管理局于2020年9月7日舉行了聽證會。2020年10月12日，灣沚區應急管理局作出案涉的（蕪縣）應急罰〔2020〕16號行政處罰決定書。另查明，事發時楊明系晨磊公司的法定代表人。2020年9月2日，該公司法定代表人變更為楊永寶。

二審法院認為，本案的爭議焦點是案涉安全生產行政處罰是否合法。一、關于涉案行政處罰的事實認定。本案中，據以查明的事實，楊明作為晨磊公司的法定代表人，未編制吊籃安裝施工方案，作業人員違反安全管理規定，安裝作業過程監督管理缺失，發生事故后未及時上報，對案涉事故發生負有管理責任，違反了《中華人民共和國安全生產法》第十八條有關規定。二、關于案涉行政處罰的數額認定。《中華人民共和國安全生產法》第九十二條第（一）項規定：“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責，導致發生生產安全事故的，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處以上一年年收入百分之三十的罰款。”根據《中華人民共和國安全生產法》第一百零六條的規定，生產經營單位的主要負責人對安全生產事故隱瞞不報、謊報、遲報的，應處以上一年年收入百分之六十至百分之一百的罰款。可見，生產經營單位的主要負責人上一年年收入是計算罰款數額的基數。本案中，雖然《蕪湖縣人民政府關于同意蕪湖縣中梁˙龍璽臺工程“2020˙5˙3”高處墜落事故調查報告的批復》同意事故調查報告對事故的責任認定及處理意見，但事故調查報告并未明確對楊明處以罰款的具體數額，故灣沚區應急管理局在作出相應的行政處罰時不僅參照批復的意見，還應查明楊明的上一年年收入。《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第四條規定：“本規定所稱事故發生單位主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的上一年年收入，屬于國有生產經營單位的，是指該單位上級主管部門所確定的上一年年收入總額；屬于非國有生產經營單位的，是指經財務、稅務部門核定的上一年年收入總額。生產經營單位提供虛假資料或者由于財務、稅務部門無法核定等原因致使有關人員的上一年年收入難以確定的，按照下列辦法確定：（一）主要負責人的上一年年收入，按照本省、自治區、直轄市上一年度職工平均工資的5倍以上10倍以下計算；（二）直接負責的主管人員和其他直接責任人員的上一年年收入，按照本省、自治區、直轄市上一年度職工平均工資的1倍以上5倍以下計算。”上訴人楊明所在的晨磊公司屬非國有生產經營單位，作為行政處罰計算基數的上一年年收入總額，應當經財務、稅務部門核定，無法核定的，也應依照上述條款規定的辦法確定。灣沚區應急管理局僅憑晨磊公司出具的《收入證明》及《員工申報情況匯總》用以證明楊明的2019年年收入，不符合上述規定，基于此所作的行政處罰決定屬證據不足。三、關于案涉行政處罰的法律適用。《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》第二十條規定：“違反《安全生產違法行為行政處罰辦法》和本規定，事故發生單位及其有關責任人員有兩種以上應當處以罰款的行為的，安全生產監督管理部門或者煤礦安全監察機構應當分別裁量，合并作出處罰決定。”本案中，據以查明的事實，上訴人楊明在案涉事故發生前未履行安全生產管理職責，在事故發生后未及時上報，均違反了安全生產法，均應處以罰款，灣沚區應急管理局依法應分別裁量，合并作出處罰決定。案涉處罰決定書雖分別引用了《中華人民共和國安全生產法》第九十二條和第一百零六條作為不同行為的處罰依據，但并未分別裁量，再作合并處罰決定，屬法律適用不當。此外，該法第九十二條包含四項不同的罰款幅度，事故等級不同，處以罰款的幅度不同，灣沚區應急管理局在作出處罰決定時應準確適用罰款的幅度，但案涉處罰決定并未明確適用到該條哪一項，屬適用法律法規錯誤。四、關于涉案行政處罰的程序。《安全生產違法行為行政處罰辦法》對安全生產違法行為的聽證程序作出了規定，當事人提出聽證要求后，安全監管監察部門應當舉行聽證會，并在聽證會上提出當事人的違法事實、出示證據。本案中被上訴人雖依照上訴人的申請舉行了聽證會，但聽證會上并未出示相關證據材料，違反上述法律規定。綜上所述，被上訴人灣沚區應急管理局作出的（蕪縣）應急罰〔2020〕16號行政處罰決定主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，依法應予撤銷。上訴人楊明作為晨磊公司的法定代表人，負有對安全生產管理職責和發生事故后的及時報告義務，實施違反安全生產法行為的，依法應受到處罰；被上訴人灣沚區應急管理局負有對安全生產違法行為查處職責，故案涉行政處罰撤銷后，灣沚區應急管理局應根據《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十二條的規定重新對上訴人楊明的違法行為作出行政處罰決定。綜上，一審判決認定事實部分清楚、雖認定了案涉行政處罰程序違法，但在認定上一年年收入證據時，適用法律法規有誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。

裁判結果：依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（二）項、第（三）項、第八十九條第一款第（二）項和第三款之規定，判決如下：一、撤銷安徽省蕪湖市灣沚區人民法院（2020）皖0221行初19號行政判決；二、撤銷蕪湖市灣沚區應急管理局2020年10月12日作出的（蕪縣）應急罰〔2020〕16號行政處罰決定書；三、蕪湖市灣沚區應急管理局自收到本判決之日起30日內重新作出行政處罰決定。一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，合計100元，均由被上訴人蕪湖市灣沚區應急管理局負擔。