來源：中建政研智庫；作者：趙學文

2025年1月3日，國務院常務會議召開，研究推進城市更新工作。會議指出，城市更新關系城市面貌和居住品質的提升，要堅持問題導向和目標導向相結合，統籌推動城市結構優化、功能完善、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進行創新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動城市高質量發展。下文將從中央預算內投資補助、特別國債、地方政府專項債、政策性銀行貸款四個方面分析城市更新工作如何謀劃爭取資金支持。

一、謀劃爭取中央預算內財政資金

1.城市更新示范城市

城市更新示范工作支持對象是地級及以上城市。重點向超大特大城市和長江經濟帶沿線大城市傾斜，中央財政補助資金重點支持城市地下管網更新改造和污水管網“廠網一體”建設改造等。

中央財政按區域對示范城市給予定額補助。其中：東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。

2.城市燃氣管道等老化更新改造

按照《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022—2025年）》有關要求，更新改造材質落后、使用年限較長、運行環境存在安全隱患，不符合相關標準規范的城市燃氣、供水、排水、供熱等老化管道和設施。

中央預算內投資不得用于產權歸屬于專業經營單位和工商業用戶的城市燃氣管道等老化更新改造。

3.保障性安居工程配套基礎設施

保障性安居工程配套基礎設施主要包括：小區內的燃氣、排水、供水、供熱、道路、供電、綠化、照明、圍墻、垃圾收儲等基礎設施，小區的養老托育、無障礙、停車、充電樁、便民等公共服務設施，與小區相關的燃氣、排水、供水、供熱、道路和公共交通、通信、供電、停車庫（場）、充電樁等城鎮基礎設施項目。原則上不得用于主干道、主管網、綜合管廊、廣場、城市公園等與小區不相關的城鎮基礎設施項目。

保障性安居工程項目需符合納入住房城鄉建設部與各?。▍^、市）確定的年度目標任務計劃；納入中央預算內投資三年滾動計劃。

4.排水設施建設及改造

支持范圍包括：

（1）排水管網建設與改造。加大排水管網建設力度，逐步消除排水管網空白區。改造易造成積水內澇問題和混錯接的雨污水管網。改造易澇積水點周邊雨水口，增設雨水篦。因地制宜、集散結合建設雨水調蓄設施。

（2）泵站建設與改造。對于外水頂托導致自排不暢和抽排能力達不到標準的地區，改造或增設泵站，提高機排能力。根據應急預案，按需配備移動泵車等快速解決內澇的專用防汛設施設備。

（3）排澇通道建設。合理開展河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等整治工程，提高行洪、排澇能力，確保與城市管網系統排水能力相匹配。因地制宜恢復因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，利用次要道路、綠地、植草溝等構建雨洪行泄通道。

（4）智慧平臺建設。完善城市綜合管理信息平臺，在排水設施關鍵節點、易澇積水點布設必要的智能化終端感知設備，加強數據實時采集與傳輸，滿足日常管理、運行調度、災情預判、預警預報、防汛調度、應急搶險等功能需要。

城市可安排以上四種項目類型，縣城重點安排第一種項目類型。

5.環境污染治理

支持范圍包括：

（1）城鎮環境基礎設施建設。支持城鎮生活垃圾分類、收轉運體系建設，生活垃圾焚燒處理設施建設和提標改造，廚余垃圾資源化利用，危險廢物集中處置設施建設等項目。

（2）水污染治理。支持城鎮污水收集處理和污泥處理設施及城鎮污水管網新建和改造，污水資源化利用設施建設。

6.文化保護傳承利用

《文化保護傳承利用工程實施方案》明確工程總體目標、具體建設任務和內容、項目篩選條件、資金安排標準等，作為安排年度中央預算內投資的主要依據。主要支持方向包括：歷史文化名城和街區等保護提升項目，需列入國家歷史文化名城、中國歷史文化名鎮、中國歷史文化名村和中央城市工作會議要求劃定的歷史文化街區等相關名錄中，且能兼顧其他不同級別和類型的文物和文化遺產保護傳承的需要；建設內容應包括保護修繕、風貌提升、環境改善、基礎設施提升、必要的智慧化管理等幾類，避免內容過于單一。涉及非物質文化遺產傳承展示設施的，需列入國家級或省級非物質文化遺產代表性項目名錄。

二、謀劃爭取特別國債資金

特別國債資金用于貫徹落實“兩重”建設重點任務以及“兩新”重點工作，對中央預算內投資形成加力支持或錯位安排。

1.城市地下管網管廊建設改造

（1）城市燃氣、供熱老化管道和設施更新改造，主要是更新改造材質落后、使用年限較長、運行環境存在安全隱患，不符合相關標準規范的城市燃氣、供熱老化管道和設施。

（2）排水防澇設施建設改造.

（3）供水管網漏損治理和老化更新改造。

2.能源電力設施設備更新

（1）高比例新能源外送改造升級。支持對主要輸送新能源的存量交直流輸變電設施開展增容和運行優化改造，提升新能源電力輸送能力。支持對存量交直流輸電通道開展技術改造，使新能源電量輸送占比提升至50%以上。

（2）大電網穩定提升改造。支持在電網網架薄弱地區實施主網架和區域電網網架改造，主要包括優化完善區域電網網架、加強 500千伏及以上交流網架、升級改造220千伏及以上“單線單變”變電站等。支持實施交流聯網工程改造、在運直流背靠背工程增容。支持新能源、新型儲能涉網性能改造升級改造規模不低于10萬千瓦。

（3）配電網設備更新改造。支持淘汰更新電網側S7（含S8）型和運行年限超 25 年且能效達不到準入水平的配電變壓器。支持災害易發多發地區配電網改造升級，擴大配電設備容量、改造線路設施，提升配電網承載能力。

（4）新能源并網友好性能提升改造。支持新能源并網友好性能提升改造。提高新能源配建的儲能設施的系統友好性，更新智能調控系統，實現新能源與配建儲能一體化運行，具有電網主動支撐能力。

3.回收循環利用

支持再生資源綠色分揀中心、智能分類回收柜等智能分類回收設施、“互聯網+回收”體系建設。

4.生活垃圾分類和處理設施提標改造

對不能滿足現行能耗、環保、安全等標準要求及超出使用壽命的既有生活垃圾收轉運及處置設施實施設備更新改造，重點支持生活垃圾焚燒流化床改造為爐排爐、焚燒車間負壓除臭改造等項目。

5.水污染治理設施提標改造

對不能滿足現行能耗、環保、安全等方面強制性標準，超出使用壽命，處理工藝落后、不符合綠色低碳要求、運行效率低下、制約污水處理效果、處理后水質不達標或不滿足資源化利用要求的污水處理廠及配套主干管網、泵站等設施進行更新改造。通過更新改造，提升運行效率和收集處理能力，降低能耗物耗，促進綠色能源應用和能源資源高效循環利用，提升水質標準和再生水利用率，助力實現污水處理行業減污降碳協同增效。

6.文化設備設施更新改造

（1）重點旅游景區、國家級旅游度假區、游樂園、公共文化場館等涉及的游客運載、旅游觀光、游樂設施、演藝設備、智能管理服務、沉浸式體驗等設備更新提升。

（2）博物館恒溫低反玻璃展柜、文物密集儲存柜、節能設施等設備，國家考古遺址公園、重點科研基地及聯合工作站、重點考古機構、重要石窟寺保護機構的展陳展示、大型實驗室、考古方艙、現場平臺等設備更新提升。

（3）歷史文化名城和街區等保護管理和監測設備更新提升。更新設備運行年限應超過行業平均更新周期，或不能滿足現行能耗、環保、安全等標準要求，或不符合行業提質升級要求，或明顯落后甚至已淘汰。

7.老舊電梯設備更新

支持依法依規建設的住宅樓中已辦理使用登記、使用年限長、配置水平低、運行故障率高、群眾更新改造意愿強烈的電梯更新改造?！耙婪ㄒ酪幗ㄔO的住宅樓”是指建設手續合規的各類產別的住宅性質房屋。優先支持使用20年以上的住宅老舊電梯實施更新；重點支持使用15年以上的住宅老舊電梯更新改造。

8.保障性租賃住房

包括樓本體和相應配套基礎設施。

三、謀劃爭取地方政府專項債資金

地方政府專項債券實行投向領域“負面清單”管理。將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。城市更新項目可主要從以下領域謀劃爭取地方政府專項債券資金：

1.具備市場化收益的城市停車場、新能源汽車充電樁

2.收益穩定的天然氣管網和儲氣設施、城市配電網、供排水、供熱（含供熱計量改造、長距離供熱管道）、供氣、地下管線管廊等市政基礎設施建設改造

3.收益穩定的城鎮污水垃圾收集處理

4.具備市場化收益的文旅、商業融合的老舊街區改造及老舊廠區改造可納入專項債支持范圍。如上海虹口區通過專項債融資改造歷史街區，發展文旅產業。廣州永慶坊專項債支持街區活化，實現文化保護與商業運營平衡。

5.具備一定收益的城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造、保障性住房、城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎設施建設。

6.收購存量閑置用地。根據2024年11月7日，自然資源部發布《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發〔2024〕242號）。文件提出運用專項債券資金收回收購存量閑置土地，使用專項債券資金用于收回收購土地，應由納入名錄管理的土地儲備機構具體實施。優先收回收購企業無力或無意愿繼續開發、已供應未動工的住宅用地和商服用地。收回收購的土地原則上當年不再供應用于房地產開發。確有需求的，應當嚴控規模，優化條件實施供應，在落實“五類調控”的同時，供應面積不得超過當年收回收購房地產用地總面積的50%。收回收購土地用于民生領域和實體經濟項目的，不受上述限制。

四、謀劃爭取政策性銀行資金

1.基礎設施項目貸款 ?

國家開發銀行基礎設施貸款優先支持地下管廊、污水處理設施、公共停車場等具有長期收益的項目。中國農業發展銀行支持縣域公共基礎設施建設，包括整體立項的水、電、路、氣、熱、信息等生活基礎設施建設。

2.保障性住房貸款

國家開發銀行、中國農業發展銀行支持符合業務范圍的保障性住房建設申請低息貸款。

3.老舊小區改造貸款

國家開發銀行、中國農業發展銀行支持老舊小區改造所涉及的基礎設施、公共服務設施、人居環境的建設改造和提升。

綜上所述，城市更新的實施需統籌政策、資金與實施模式。要結合中央的政策規劃與地方配套政策的創新，在項目謀劃階段系統考慮多渠道資金籌措，構建“中央資金+地方政府債券資金+社會資本”的投融資體系，并通過建設投產后的物業運營實現項目的可持續回報。

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