根據《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194 號），明確以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），統籌推進農用地整理、建設用地整理和生態修復，優化“三生”空間即生產、生活、生態，強化耕地保護與集約利用，改善鄉村人居環境。其中明確要求整治區域內，結合當地的國土空間規劃以及村莊規劃，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設用地總量不增加、生態保護紅線不突破。

一、政策提出背景

（一）全國耕地及建設用地數據情況

1

耕地后備資源減少

截至2016年，來自國土資源部數據公布數據顯示，全國耕地后備資源總量較2003年減少74.3%，且分布集中于中西部欠發達地區，并且存在耕地質量、可利用程度參差不齊等問題。

2

耕地總量下降

第三次全國國土調查顯示，2010-2020年全國耕地減少1.13億畝。

3

建設用地增速放緩

《全國城鎮土地利用數據匯總成果分析報告》顯示，全國城鎮土地總面積為890萬公頃（13350萬畝），近五年年均增長4.2%，增速總體呈逐漸放緩趨勢。

4

建設用地低效利用

截至2021年，國務院第三次全國國土調查數據顯示，全國建設用地總量6.13億畝，較“二調”時增加1.28億畝增幅26.5%，但城鎮用地集約化不足，村莊用地規模達3.29億畝，布局亟待優化。城鄉建設用地盤活利用具有較大潛力。

（二）耕地及建設用地變動的核心因素

城鎮化的進程加速導致耕地碎片化、土地低效利用及生態退化。以四川省為例，省內丘陵地區耕地占比超80%，但2023年底主要農作物耕種收綜合機械化率僅67%，低于全國發展水平，嚴重制約了農業現代化的發展。同時建設用地閑置與低效并存，亟須通過全域土地綜合整治釋放潛力。

自2019年自然資源部部署開展全域土地綜合整治試點起，截至2023年底，全國1304個試點累計投入資金4488億元，完成綜合整治規模378萬畝、實現新增耕地47萬畝、減少建設用地12萬畝，形成了一系列可推廣、可復制的寶貴經驗。

二、四川省農用地整理與建設用地整治現狀

（一）農用地整理現狀

根據《四川省國土空間規劃（2021—2035年）》（以下簡稱“四川省空間規劃”）顯示，2020年四川省耕地總量為7772.72萬畝，人均耕地面積低于全國平均水平，耕地質量總體不高。適宜開發的耕地后備資源匱乏、布局分散，土壤條件相對較差，耕地補充難度較大。

（二）建設用地整理現狀

《四川省空間規劃》指出，2020年四川省建設用地的地均產出低于全國平均水平，部分城市和開發區（園區）存在比較明顯的土地閑置低效現象。部分城市建成區人口密度偏低、人均建設用地偏高，市轄區用地效率低于所轄縣（市）。農村地區建設用地“人減地增”的態勢未能得到有效扭轉。

三、農用地、建設用地整理具體實施哪些內容？

（一）農用地整理

根據《四川省全域土地綜合整治試點實施方案編制指南（試行）》（以下簡稱“四川省全域指南”），農用地整理具體任務包括高標準農田建設、“旱改水”、耕地質量提升、殘次林地和低效園地整理、宜耕未利用地開發等。新增耕地面積原則上不少于整治區域內原有耕地面積的 5%。主要圍繞提高耕地質量、優化農業生產條件展開，常見模式包括：

1

高標準農田建設

通過土地平整、改良土壤、完善水利設施等，提高農田產能和抗災能力。

2

土地復墾與整理

對撂荒地、廢棄礦區等進行復墾，恢復農業生產功能。

3

生態農業示范區打造

結合現代農業發展，推進有機農業、循環農業模式，提升土地附加值。

政策支持：《四川省高標準農田建設規劃》（2021—2030年）指出，到2030年，全省累計新建高標準農田 1857 萬畝，高標準農田保有量6353萬畝；累計改造提升高標準農田1594萬畝；累計新建高效節水灌溉面積406萬畝，以此確保全省糧食產量穩定在720億斤以上。

（二）建設用地整理

1

存量土地盤活

通過增減掛鉤政策，騰退低效工業用地或閑置宅基地，轉化為產業或公共服務用地。江蘇蘇州將6000畝零散工業用地整合為3500畝科創產業園，實現“工業上樓”。

2

城鄉空間優化

如上海松江將低效廠房改造為科技園，既節約土地又帶動群眾增收。

3

文旅融合開發

廣州從化盤活農村閑置房屋，打造溫泉酒店群和民宿集群，推動“土地整治+文旅”模式。

政策支持：根據《四川省鄉村振興用地政策指引（2024年）》相關規定，城鄉建設用地增減掛鉤制度通過國土空間規劃統籌實施，采用“拆舊建新”模式，將擬復墾的農村建設用地與新建區域進行整體規劃，在實現土地面積動態平衡的基礎上達成多重效益：改善鄉村人居環境、提升土地集約利用效率、優化城鄉空間結構、強化耕地資源保護與生態修復。

在政策過渡階段，脫貧地區仍可延續省內節余指標交易機制，項目立項批復時將暫扣拆舊復墾總規模的30%，專項保障農民集中安置區建設，其余節余指標由農村集體經濟組織統籌管理，優先用于宅基地“一戶一宅”調劑及鄉村振興相關新業態用地需求。

值得注意的是：增減掛鉤釋放的建設用地必須優先復墾為耕地，同時倡導節余指標優先滿足屬地發展需求。

四、如何評估鄉鎮的整治潛力？

（一）土地資源潛力

1

耕地集中連片潛力

若鄉鎮存在大量分散、零碎的耕地，且存在灌溉排水設施不完善、田塊不規整等問題，通過整治可實現田塊歸并、完善農田水利設施和田間道路等，可提高耕地質量和規?；洜I水平，提升機械化作業水平，增加有效耕地面積。

2

建設用地整治潛力

鄉鎮內存在較多閑置、廢棄的宅基地、工礦用地等，如空心村現象嚴重、企業倒閉后遺留的廢棄廠房等，通過復墾或重新規劃利用，能優化建設用地布局，提高土地利用效率，騰挪出發展空間。

3

未利用地開發潛力

擁有一定數量可開發的未利用土地，如荒草地、鹽堿地等，在符合生態保護要求的前提下，適度開發可增加土地供給，滿足發展需求。

（二）生態修復潛力

1

水土流失治理潛力

處于水土流失較為嚴重區域的鄉鎮，通過植樹造林、修建梯田、坡面防護等措施，可有效控制水土流失，改善生態環境。

2

水域生態修復潛力

若鄉鎮內的河流、湖泊等水域存在水質污染、生態功能退化等問題，通過清淤疏浚、生態護岸建設、濕地保護與恢復等工程，可恢復水域生態系統健康。

3

礦山生態修復潛力

有廢棄礦山的鄉鎮，對礦山進行生態修復，如覆土綠化、廢渣治理等，可消除地質災害隱患，恢復山體景觀和生態功能。

（三）產業發展潛力

1

特色農業發展潛力

具備獨特的自然條件，如氣候、土壤等，適合發展特色農產品種植、養殖，且有一定的產業基礎和市場前景，通過土地整治配套完善農業基礎設施，可進一步推動特色農業規?；a業化發展。

2

鄉村旅游發展潛力

擁有自然景觀、歷史文化遺跡、民俗風情等旅游資源的鄉鎮，通過整治優化鄉村環境，完善旅游配套設施，可吸引游客，發展鄉村旅游產業，促進農民增收。

3

新興產業發展潛力

鄉鎮區位條件優越，交通便利，臨近城市或產業園區，有承接產業轉移和發展新興產業的潛力，如發展農產品加工、農村電商等，土地整治可為產業發展提供適宜的空間。

（四）群眾參與潛力

1

群眾積極性高

全域土地綜合整治涉及農民切身利益，群眾積極支持和參與是關鍵。如通過問卷調查、村民會議等形式，多數村民對整治工作的內容、目標和實施方式表示認可，愿意配合土地調整、房屋拆遷等工作。

2

基層組織能力強

鄉鎮和村基層組織戰斗力強，對全域土地綜合整治工作高度重視，將其納入重要議事日程，積極出臺相關政策支持，能有效組織協調各部門資源，推動整治工作順利開展。

（五）政策支持潛力

1

符合規劃要求

鄉鎮的土地利用、產業發展等符合上位規劃要求，能與國土空間規劃、鄉村振興規劃等有效銜接，確保整治工作有政策依據和規劃引導。

2

有政策扶持

能獲得國家、省、市等各級政府在資金、項目、用地指標等方面的政策支持，為整治工作提供有力保障。

四、農用地、建設用地整治的實施策略

（一）優化頂層設計，形成全域統籌規劃

以“縣域+鄉鎮”為單元，編制全域土地整治規劃，強化耕地保護與建設用地統籌。結合川西平原、川南丘陵、攀西地區等不同地理特征，因地制宜制定差異化政策，如山區重點推進耕地連片整治，城郊地區優先盤活低效建設用地。

（二）完善投融資機制，激發社會資本參與

統籌政策性金融貸款（如農發行、國開行專項支持）、涉農資金整合及社會資本參與，形成政府引導、市場化運作的格局。設立全域土地整治專項基金，支持農業基礎設施建設、農村低效用地整治等。

（三）強化科技支撐，提高土地整治效能

推廣衛星遙感、無人機測繪等技術，實現土地利用精準監測。采用“智慧農田”管理系統，提高高標準農田建設水平。

（四）建立長效機制，促進農民共同受益

建立全流程公眾參與機制，探索農村土地股份合作模式，讓農民以土地入股，實現收益共享。完善宅基地退出補償機制，鼓勵閑置宅基地流轉，提高土地利用效率。

五、典型案例

（一）宿遷市宿豫區新莊鎮案例

1

項目概況

新莊鎮全域土地綜合整治于2021年獲批國家級試點，總投資約8.16億元，覆蓋農用地整理、建設用地整理、生態修復、歷史文化保護及產業導入五大方向。項目通過“一心兩軸四點多園”規劃，集成土地資源優化與城鄉融合發展，打造蘇北鄉村振興樣板。

2

農用地整理

（1）耕地提質與連片化：重點解決耕地碎片化問題，推進“小田并大田”，新增耕地1560畝，耕地質量提升顯著，獲省市耕地保護激勵資金620萬元；（2）生態農業升級：建成優質秈米示范基地1.2萬畝，年增加糧食產能1740噸，推動農業規?；a。

3

建設用地整理

（1）低效用地騰退：分類整治空心村，騰退建設用地920畝，釋放土地用于糧食產業園、袁家村文旅項目及工業園區建設；（2）文旅融合開發：依托陜西袁家村項目，盤活閑置農房，發展荷藕產業與農文旅融合，形成“土地整治+文旅”模式。

（二）佛山市三水區案例

1

項目概況

2025年啟動全域土地綜合整治，總投資86.1億元，規劃實施75個子項目，目標新增耕地2.1萬畝，騰退建設用地2340畝，打造“兩帶四區”布局，支撐佛北戰新產業園等重點平臺建設。

2

農用地整理

（1）耕地集中整治：建成“千畝方”連片耕地示范區，新增耕地2000畝，連片度提升20.19%，推動機械化耕作與智慧農業項目落地。（2）鹽堿地改良：通過墾造水田1000畝，優化耕地質量，提升土壤微生物活性。

3

建設用地整理

（1）產業用地整合：騰退建設用地130畝，用于寧德邦普新材料、嘉士伯等產業項目，實現“工業上樓”與園區集聚；（2）城鄉風貌提升：推進舊街區改造與生態修復，完成8000畝生態修復，提升城鄉人居環境。

全域土地綜合整治是鄉村振興的“空間重塑引擎”。通過農用地與建設用地的協同整理，既能守住耕地紅線、保障糧食安全，又能激活土地價值、促進城鄉融合。

2025年，四川省全域土地綜合整治將從試點開展走向全面鋪開，目前四川省全域土地綜合整治項目正在緊鑼密鼓地謀劃開展，其中農用地整理、建設用地整理結余指標作為申報的核心要點，我司作為專業投融資咨詢機構，具備省內外多個區域的全域土地綜合整治項目的前期謀劃及投融資經驗，可供各地方政府和國有企業推動全域土地綜合整治項目落地學習交流。

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作者：鄭? ?敏

編輯：綜合部

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