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城市更新行動之政策與趨勢觀察：連片統籌和綜合
開發成為重要特征和項目實操抓手
2025年6月14日，《（略））發布，官方在對該方案的解讀中指出，“《行動方案》立（略）發展實際，突出了下一階（略）更新項目的全面性、片區化和精準度”，并逐一（略）未（略）更新項目的三大特點進行了說明，其中“片區化”是指“加強自然稟賦、歷史文化、特色產業等全要素統籌協調，科學合理劃分更新單元和實（略），因地制宜編（略）更新專項規劃，兼顧舊城改造和新城建設，按照‘（略）一方案’要求，系統謀劃10個以上重點更（略）功能布局、風貌管控，有力推（略）結構、功能、品質整體復合升級”。
2025年5月15日中央兩辦《關于持續推（略）更新行動的意見》（以下簡稱“中央兩辦意見”）發布后，地方政府快速跟進，截至目前已經至少有六（略）推出了新（略）更新政策法規，這些政策法規的性質、目的、內容及其側重點各有不同，但均突出（略）更新項目的連片統籌和集成協同要求，城市更新主題綜合開發成為（略）更新行動在地方落地的顯著趨勢、重要特征和實踐抓手。
依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》等中央的決策部署和改革要求，當前及未來歷史時期，高質量發展是主題、硬道理和最大的政治，（略）觀念則是其方法論。（略）觀念切實轉變發展方式：（略）
上（略）地方的（略）更新政策法規，一方面貫徹了中央兩辦意見的決策部署，另一方面突出了地方特色和實際需求，特別是更加考慮到（略）更新項目的可落地性，故此其連片統籌和綜合開發的要求以及支持政策，更加值得關注。從事實上來看，（略）更新行動的外延得到了極大地擴展，且更加強（略）更新的人民性和公益性。然而，城市更新項目本質上是個經濟現象，經濟可行性、資金可融性才是可持（略）更新模式構建的基礎和保障。從邏輯上來看，在政府財政收支矛盾日益突出的條件下，也許只有連片統籌和綜合開發，才既能完成政府繁重的更新任務，又能保障社會資本、產業資本、金融資（略）場主體的有效參與并發揮主導作用，從而按照《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》等中央的決策部署和改革要求，推動（略）場和有為政府更好結合，（略）場有效投資主導的投資內生增長機制，實現高質量可持續發展，并從根本上防范政府債務風險。而從經濟邏輯和價值實現上來看，結構化、一體化綜合開發的要義，可能在于能夠保障投資特別是公益性投資外溢價值的回收，從而實現項目經濟可行。
如上所述，2025年5月15日中央兩辦意見綱領性文件發布后，截至目前至少有六（略）推出了新（略）更新政策法規，且均突出（略）更新的連片統籌、集成協同和綜合開發。下面，按照相關政策法規發布的時間，簡要舉例予以說明：
1、5月26日發布的《（略）城市更新條例（征求意見稿）》明確，要發揮政府的統籌作用，在專項規劃的基礎上，編制能實現項目自身平衡、片區統籌平衡、區域綜合平衡（略）策劃方案，以統籌存量房屋和存量低效用地盤活、老舊房屋和老（略）改造、老（略）改造和完（略）建（略）政基礎設施改造、生態環境治理、歷史文化保護傳承等具（略）更新項目。同時，特別關注的是，該條例征求意見稿還專條（第五十一條）明確了“公益性投入獎補”機制：（略）更新項目中土地出讓項目按照承擔公益性投入情況，實施土地出讓政府凈收益部分獎補——這一規定，對于一二三四級聯動（略）更新主題綜合開發，顯然是重要支撐。
2、5月28日海南省人民政府辦公廳發布的《關于支持實（略））指出，城市更新要主動適（略）發展模式深刻轉型，（略）推進，聚（略）城市更新，探索跨項目統籌運作（包括跨項目統籌、開發運營一體化的運作），以統籌推進既有建筑改造利用、城鎮老（略）改造、城中村改造、城市危舊房改造（略）更新重點任務，促進有效投資。若干措施還再次特別明確，“對更新改造任務重、經濟無法平衡的，可與儲備地塊統籌聯動改造，實現綜合平衡”。
3、5月30日浙江省人大常委會通過并公告的《浙江省城（略）公告）要求，城（略）更新工作要堅（略）統籌原則，深化制度創新，加大資源統籌力度，并將城（略）更新項目分為三大類，其中之一便（略）綜合類的更新項目，且要求這類項目應當統籌謀劃實施公共服務設施、配套基礎設施、居住環境等更新項目，加大公共安全設施項目建設，注重消除安全隱患，系統優化城（略）功能，整體提升人居環境質量。
4、6月11日河南省人民政府辦公廳發布的《關于印發河南省深入實（略））重（略）更新任務布置，但也要（略）更新遵（略）發展規律并堅持問題導向、目標導向、系統思維，建立完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，并具體要（略）新區、各（略）、成片（略）要全面落實海（略）建設要求。
5、需要重點關注的是6月12日四川省住房和城鄉建設廳?、四川省發展和改革委員會、四川省財政廳?、四川省自然資源廳、國家金融監督管理總局四川監管局五部門聯合發布的《四川省實（略）），該方案包括指導思想、重點任務、（略）徑、支持政策、工作要求五部分內容，全民、深入、系統地支（略）更新統籌和連片綜合開發，包括但不限于：
1）指導思想上：要求堅持規劃引領、片區統籌、多元參與，聚焦隱患突出、訴求強烈、條件成熟的重（略），并具體要求：2025年全省啟動約600（略）更新重（略），實施約3800（略）更新項目；到2027年底，建成50（略）更新重（略）樣板，支持各地以更新重（略）為載體整合資源、集成項目。
2）組織保障上：組建專門（略）更新工作指揮部。
3）（略）徑上：如對既有建筑改造利用，要求積極探索居民自主更新、連片改造等模式；老（略）宜居改造，明確應以完（略）理念統籌實施城中村、老（略）、危舊房等老（略）宜居改造；歷（略）傳承復興，要求推動歷史遺存保護、基礎設施完善、業態功能升級，促進歷史文（略）及（略）域整體復興；老（略）活力再現，鮮明地提出，要以“O+EPC”模式統籌使（略）資源；老（略）提質增效，要求推動工業遺產保護與產業升級深度融合；特（略）場景重塑，應充分（略）場主體資源整合優勢，結合社會資本專業運營能力，挖（略）特色資源，創新營造消費場景，協同培育關聯產業，強化數字技術融合，實（略）特（略）綜合提升；綜（略）多維煥新，需采用調結構、疏交通、優產業、（略）徑，實（略）“單一功能”向“復合業態”轉變，實現“（略）激活功能、小地塊縫合民生”的雙重目標；等等。
4）項目謀劃上：要求統籌謀劃推動項目，并明確要（略）、縣人民政府要優先將安全風險高、群眾期盼大、實施基礎好的集中（略）域劃定（略）更新重（略）。
5）項目立項上：明確對于由同一主體實施（略）更新單元或單元內多個項目，支持采用整體打包的方式：（略）
6）政策支持和要素保障上：（略）、縣將一定比例土地收入作（略）更新配套資金，并明確政府相關各類資金應優先支（略）更新重（略）符合條件的項目。同時，“主導功能、混合用地、大類為主、負面清單”的土地復合利用方式：（略）
7）可持續模式探索上：要求推（略）平衡、多項目統籌機制，收益率高低不同的項目要進行“肥瘦搭配”反（略）內公益性項目建設，以形成整體打包、項目統籌、綜合平（略）場化運作模式。
8）等等。
2025年5月15日中央兩辦意見綱領性文件的發布，標志（略）更新行動再起航，政府特別是各類社會資本、產業資本、金融資本等都急不可待、躍躍欲試。順勢而為、搶抓政策紅利是毫無疑問的，但實操中，具體的方向、抓手和載體是什么？
風云際會，連片統籌和綜合開發，無疑是戰略性選擇之一。
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